一、问题的缘起

为填补劳动教养制度废除后所留下的处罚空当、应对我国社会转型时期面临的诸多风险挑战，作为社会控制工具和治理手段的刑法，其积极参与社会治理的工具化价值被提到了更高位置。以往偏重事后惩罚威慑的刑法体系逐渐转变为偏好于事前积极预防的风险管控体系。轻罪立法致使犯罪发案量水涨船高，让我国原本就有限的刑事司法资源更加捉襟见肘。因涉嫌轻罪而被起诉交付审判定罪处刑的罪犯，其所面临的与严重犯罪无异的犯罪标签效应及刑罚附随性制裁，是他们所不能承受的。因此，为应对实体入罪关口持续扩张引发的困境，需要进一步完善程序出罪机制。

在此背景下，我国一些地方检察机关自发先行开展的醉驾轻罪案件社会公益服务考察不起诉制度改革，在制度的运作过程和价值追求上与附条件不起诉制度极为接近，并在缓解醉驾刑不正当溢出效应、实现和促进醉驾犯罪人“去犯罪化”与“再社会化”等方面成效显著。这无疑为将附条件不起诉扩大适用于更多的成年人轻罪案件提供了宝贵的实践经验。然而，由于欠缺明确的政策规范指引、必要的理论论证、妥善的系统性规划，成年人轻罪案件附条件不起诉在制度的具体设计、适用上存在诸多局限性。鉴于此，本文拟先对成年人轻罪案件附条件不起诉的正当性进行理论证成，再通过总结与反思相关制度探索的有益经验和问题，从完善立法层面，提出建构成年人轻罪案件附条件不起诉制度的初步设想。

二、成年人轻罪案件附条件不起诉的理论基础

对符合起诉条件的成年人轻罪案件，检察机关适用附条件不起诉予以出罪，在理论上具有正当性。一是成年犯罪嫌疑人具有特殊预防必要性但不具有需罚性时，检察机关可对案件作出附条件不起诉处理。二是考察期满后，对已完成“所附条件”实现刑事责任的成年犯罪嫌疑人，检察机关应对案件作出不起诉处理。

（一）需罚性判断理论

刑罚并合主义理论不仅强调刑罚应受报应的合理限制，也要求刑罚要以预防犯罪为目的，使得报应刑论和预防刑论优势互补、弊害互克，从而全面揭示了刑罚的正当化根据—报应的正当性与预防犯罪目的的合理性。“需罚性理论”正是基于刑罚并合主义的考量，即存在不需要通过施加刑罚来报应、预防犯罪的必要时，则排除刑罚的适用，进而对犯罪行为予以出罪处理。进言之，有关公安司法机关对刑事犯罪案件作出程序出罪处理的裁量基准在理论上可概括为“需罚性”标准，从而与实体出罪的“应罚性”标准相对应。

应罚性判断是从犯罪论的视角出发，积极认定行为人的行为是否构成犯罪，侧重刑罚的报应性，进而确定行为人涉嫌实施的犯罪行为的报应刑（责任刑）轻重;而需罚性判断是“考虑对行为人施加刑罚有无现实必要性”，主要基于特殊预防或比例原则的要求，侧重刑罚的预防性，进而把形式上符合个罪构成要件而实质上不具有处罚必要性的行为排除。二者的本质区别在于：不具有“应罚性”指行为因不符合犯罪构成（构成要件的该当性、违法性和有责性）而不成立犯罪;不具有“需罚性”即不需要对行为人施加刑罚制裁措施。一言以蔽之，“刑罚必要性”的判断，即对嫌疑人判处刑罚能否实现报应与预防犯罪的目的，是检察机关行使程序出罪裁量权的实质性判断标准。对此，检察机关在审查起诉过程中，要综合递进考察行为人涉嫌实施犯罪行为的报应刑与预防刑：对于报应刑较重的案件应予追诉；对于报应刑较轻的案件，需进一步判断被追诉人有无特殊预防的必要性（预防刑），即要考察对被追诉人是否具有采取针对性教育矫治措施的必要，对有特殊预防的必要且无须动用刑罚便能实现预防再犯目的的，便可以被追诉人不具有需罚性为由对案件作出附条件不起诉处理。

（二）刑事责任实现理论

刑事责任实现理论揭示了事后行为出罪的基本逻辑：一是刑事责任依托犯罪而产生，体现为国家对犯罪行为予以强制性否定评价与对犯罪行为人施加的不利负担。二是刑事责任的存在是适用刑罚的前提，但刑事责任的实现方式是多元的，动用刑罚是实现刑事责任的重要而非唯一方式。三是在法院作出有罪生效判决之前，被追诉人通过实施事后行为在实体上兑现其刑事责任—修复社会秩序与有效预防犯罪，检察机关便可以对案件作出不起诉处理，从而终结刑事追诉程序。

轻罪在性质上多为法定犯，此类犯罪的反社会性、道德可谴责性及对民众的法正义情感冲击较小，若对此类行为人动辄起诉、定罪并处以法定刑较低的短期自由刑，极易使其因“监禁”而沾染恶习并引发“交叉感染”，因“犯罪人标签”而难以再社会化，因未得到有效矫治而再次犯罪。因此，在实现涉轻罪嫌疑人刑事责任的方式上，不能只局限于“刚性”的刑罚制裁，而更多需要借助“柔性”的非刑罚处置措施，进而达到既能“治好病”又能“医好人”的效果。

涉轻罪嫌疑人在检察机关作出附条件不起诉决定前至考察期届满这段时间内，以承诺和履行非刑罚性的指示、负担的方式实现其刑事责任的过程，实际上就是涉轻罪嫌疑人提前兑现其量刑责任（报应刑与预防刑）的过程。一方面，涉轻罪嫌疑人通过其事后行为兑现报应刑的内容—修复社会秩序。具体包括两项内容：其一，修复受损社会关系。通过向被害人赔礼道歉、赔偿损失，获得被害人谅解并达成和解，实现案结事了人和；通过参与社会公益服务、社区义务劳动等活动，以实际行动向社会大众展示其积极改变和责任感，进而提高所在地社会大众对其再社会化的接纳度。其二，修复受损法律秩序。犯罪的发生往往会使法律的权威受损，对犯罪嫌疑人施加非刑罚性制裁，可以持续确证法律的有效性和严肃性（报应正义），进而恢复社会公众对法律权威的信任。另一方面，涉轻罪嫌疑人通过其事后行为兑现预防刑的内容—有效预防犯罪。具体包括两项内容：其一，一般预防的实现。针对犯罪嫌疑人的监督考察项目，都包含着一定程度的负担性和惩罚性。犯罪嫌疑人完成这些项目，也需要付出和遭受一定的代价、痛苦，因而这一义务履行过程也足以对潜在的犯罪人产生警示、阻吓的效果，进而降低同类犯罪的发生率。其二，特殊预防的实现。监督考察负责人在设置考察项目时，通常会先与犯罪嫌疑人协商沟通，并针对其犯罪原因、犯因性需求设定专门化、类型化的教育、矫治、帮扶项目。相较于偏重事后惩罚威慑的刑罚措施，这些非刑罚措施的适用，能极大提升犯罪嫌疑人改造的主动性和积极性，进而有效实现“去犯罪化”与“再社会化”。考察期满后，经办案检察机关审查认定犯罪嫌疑人完成“所附条件”—修复了被犯罪所破坏的社会秩序与达到有效预防犯罪效果的，则可以犯罪嫌疑人的刑事责任已经实现而不具有起诉必要性为由，对案件作出不起诉处理。

三、成年人轻罪案件附条件不起诉的实践检视

我国一些地方检察机关在办理醉驾轻罪案件时，创新性地通过将公益服务考察与不起诉相结合的办案方式，在推动“醉驾型”危险驾驶罪这类典型轻罪案件审前分流、避免醉驾行为人因被定罪判刑而遭受严厉的刑罚附随性制裁、有效预防醉驾行为人再犯罪等方面，发挥了积极功效。然而，这项制度改革毕竟只是一种自下而上、自发式的试验探索，因缺乏可供借鉴的经验、系统的顶层设计及必要的理论指引，难免存在诸多方面的局限性。但从该制度的运行过程和所发挥的功能来看，其已然具备附条件不起诉制度的实质内容。因此，下文将以这项制度改革作为分析样本，总结并反思其中的有益经验及问题。

（一）醉驾轻罪案件社会公益服务考察不起诉试点探索的经验总结

《刑法修正案（八）》将醉酒驾驶机动车的行为纳入刑法的规制范畴后，这一罪刑在遏制频发的醉驾类交通事故、增强社会公众“喝酒不开车，开车不饮酒”的安全出行意识上发挥了积极作用。但醉驾入刑所引发的“醉驾刑”的不正当溢出效应，也带来了高昂的犯罪治理成本。对此，我国一些地方检察机关联合当地多部门在醉驾轻罪案件治理中引入了社会公益服务考评机制，即检察机关对于符合一定条件的醉驾犯罪嫌疑人，在征得其同意的基础上，暂时停止追诉程序并设置一定的考察期，责令其参加一系列的社会公益服务、法治教育活动，并接受检察机关、受检察机关委托的社会公益组织或其他国家机关的监督、帮教和考核，最终根据犯罪嫌疑人在考察期内的综合表现及完成考核指标情况决定是否起诉。

例如，作为醉驾轻罪案件公益服务考评机制探索的先行者，浙江省瑞安市检察机关于2017年10月会同该市司法局、“爱心顺风车”公益组织联合出台了《关于“醉驾”案件实行购买公益服务落实不起诉的意见（试行）》，规定检察机关对符合相对不起诉条件的醉驾犯罪嫌疑人，在其自愿完成一定时数的公益服务后，参考公益组织对醉驾犯罪嫌疑人从事公益服务活动综合表现的考核报告，决定是否对醉驾犯罪嫌疑人起诉。这一将“参与公益服务考察表现”与“不起诉决定”建立直接关联的“附条件不起诉模式”，在注重检察机关与社会专业力量的协同合作、充分尊重犯罪嫌疑人程序选择权的基础上，创设了集教育、惩戒、预防犯罪功能为一体的“附条件”不起诉监督考察机制。

又如，从2019年4月开始，广州市越秀区人民检察院开始在轻微醉驾案中，通过向社会公益组织购买服务的方式，与越秀区青创力社会发展中心协力打造社会公益服务考察项目。对符合条件的醉驾犯罪嫌疑人，检察机关可责令其在该机构的监督和社工的帮教下，于一个月内参加40小时的社会公益服务。在考察期满后，由该机构的社工根据醉驾犯罪嫌疑人参加社会公益服务活动的综合表现出具考核评估报告，检察机关将据此作出起诉与否的决定。截至2019年6月底，越秀区检察院对积极参加社会公益服务、表现良好以上的46名醉驾犯罪嫌疑人结合认罪认罚从宽处理机制作出了不起诉决定。

再如，2021年3月，金华市金东区人民检察院牵头区创建办、公安、民政等多个部门联合建立的醉驾犯罪案件社会公益服务评价机制，得到了最高人民检察院（以下简称最高检）的认可。该机制在实体与程序方面均有较为细化的规定：其一，程序启动。在审查起诉阶段被采取取保候审且自愿认罪认罚的醉驾犯罪嫌疑人需向检察院主动提出参与社会公益服务项目的申请。其二，项目内容。参与何种类型的公益服务项目可由接受监督考察的犯罪嫌疑人自主选择，但须于15日内在指定地点完成总量不少于24小时、每日不多于4小时的社会公益服务。其三，监督考核及处理决定。相关公益组织及其他协作单位会以（不）定期的方式对接受监督考察的犯罪嫌疑人从事公益服务期间的个人表现进行评估考核，确保服务质效，检察机关将以此评估结论作为起诉与否的重要参考。在已开展的6期路口文明劝导公益行动中，有40人已顺利完成社会公益服务，其中部分醉驾犯罪嫌疑人获得了不起诉处理，醉驾公益服务的覆盖率高达95%。

（二）醉驾轻罪案件社会公益服务考察不起诉试点探索的问题反思

通过考察以上三地检察机关的试点经验可知，适用社会公益服务考察“附条件”不起诉的醉驾轻罪案件，也同时都符合作酌定不起诉处理的条件。换言之，此项以“酌定不起诉”之名而行“附条件不起诉”之实的制度改革，不可避免地会引发制度适用的正当性危机。具体体现在以下三个方面。

1.制度改革试点程序与制度适用的合法性不足

第一，醉驾轻罪案件不起诉制度改革试点的程序合法性不足。全国人大常委会作为我国最高立法机关的常设机构，行使一定范围的立法权，对需要改革但制定或修改法律的实践条件还不成熟的事项，需按法定程序由其作出授权试点的决定。反观这项制度改革举措，其是在未取得全国人大常委会立法授权决定下而仅由地方检察机关自生自发开展的制度试验，因而在试点程序合法性上有所欠缺。

第二，醉驾轻罪案件适用公益服务考察不起诉缺乏法律依据。由于相对不起诉在性质上属于“微罪”的起诉放弃，醉驾犯罪案件符合《刑事诉讼法》第177条第2款规定的情形，检察机关拟作不起诉处理的，应“直接”作出不起诉决定。根据《刑事诉讼法》第282条对附条件不起诉适用对象及罪名的规定可知，其仅适用于未成年人涉嫌刑法分则第四章、第五章、第六章规定的犯罪。然而，涉嫌醉驾型危险驾驶罪的行为主体多为成年人且该罪是刑法分则第二章规定的罪名。值得一提的是，自2023年12月28日起施行的最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部《关于办理醉酒危险驾驶刑事案件的意见》（以下简称《意见》）第18条专门规定了检察机关可以将醉驾行为人自愿接受安全驾驶教育、从事交通志愿服务及社区公益服务等情况作为拟作相对不起诉处理的考量因素。虽然《意见》对于各级检察机关办案具有指导性和规范性，但其并非对案件作出处理决定的直接法律依据，其第18条规定的社会公益服务等非刑罚制裁措施也不属于我国《刑法》第37条规定的非刑罚处罚措施种类。因此，根据“法无授权即禁止”的法治原则，当前检察机关在办理醉驾犯罪案件时，即使征得犯罪嫌疑人的同意，也不能对其施加从事社会公益服务活动这类具有实质制裁性的非刑罚处置措施，并将其作为对案件作出相对不起诉处理的“附加条件”。

2.公益服务考察不起诉的监督考察程序设计不合理

第一，考察期时长设置过短。试点单位为醉驾犯罪嫌疑人所设定的考察期通常不足1个月，且仅责令犯罪嫌疑人参与数十个小时的各类志愿服务。同时考察机关还要在前述极为有限的考察期内，根据犯罪嫌疑人参与各类公益服务的表现、接受教育矫治的效果，对其完成考核指标情况进行验收和出具考核评估报告。如此极易导致监督考察流于形式、矫治犯罪效果不佳，为犯罪嫌疑人再次实施醉驾犯罪行为埋下隐患。

第二，监督考察主体的选定标准不明、职能定位不清。试点单位主要通过委托特定的社会公益组织，对醉驾犯罪嫌疑人参与考察活动进行监督、帮教、考核，但一些试点检察机关在选定负责监督考察的社会公益组织时，欠缺公开、明确的标准，导致一些专业资质不符或者与接受监督考察的犯罪嫌疑人有利益关系的社会组织混入其中。另外，一些试点检察机关过于“放权”，导致原本是配合办案检察机关完成具体帮教考核工作的社会公益组织“反客为主”，其在过于集权且缺乏必要监督的情况下，极易产生权力寻租和滋生腐败的问题，从而贬抑检察机关后续作出不起诉决定的公信力。

第三，设定的考察项目缺乏应有的实用针对性和必要的矫治功能。一些试点单位在为犯罪嫌疑人制定考察方案之前，并未对其犯罪原因进行深入分析且未根据其犯因性需求设置针对性的矫治帮扶项目，因而难以从根本上改变和矫正犯罪嫌疑人的认识观念及行为模式。

3.起诉裁量权的监督制约机制不健全

第一，接受监督考察的醉驾犯罪嫌疑人的权利救济机制不完善。部分试点单位中负责监督考察的社会公益组织因权力过于集中、欠缺相关专业资质或与犯罪嫌疑人存在利害冲突，对犯罪嫌疑人实施粗暴监管、制定不合理的考核指标，并以克扣考核积分相威胁，致使合法权益遭受侵害的犯罪嫌疑人因欠缺有效救济途径而维权无门。

第二，被害人的程序参与权不足。部分试点检察机关仅以监督考察负责人出具的考核评估报告作为不起诉的唯一依据，未听取被害人的意见，亦未将被害人是否获得赔偿、与犯罪嫌疑人是否达成和解等情况作为处理决定的参考依据，致使被害人无法通过参与诉讼程序及时救济受损权益。

第三，不起诉听证程序的适用流于形式化，难以发挥监督效果。部分试点检察机关在考察期满后拟作出不起诉处理的案件中，虽然主持召开不起诉听证会，但普遍存在听证程序的适用情形不明、听证人员的选任标准模糊与听证意见的效力规则不清等问题。

四、成年人轻罪案件附条件不起诉的制度建构

上文通过阐释和总结成年人轻罪案件附条件不起诉的理论基础与实践经验，证成了未来在理论、实践层面将其制度化的正当性与可行性。但囿于我国《刑事诉讼法》对附条件不起诉适用条件的严格限制，将附条件不起诉扩张适用于成年人轻罪案件的司法实践，不免存在制度改革试点程序及制度适用的合法性不足、监督考察程序设计不合理、起诉裁量权的监督制约机制不健全的问题。鉴于此，下文拟针对这三个问题，从完善立法层面，提出建构成年人轻罪案件附条件不起诉制度的初步设想：一是阐明试点有益经验上升为立法成果的程序合法化路径，二是明确该制度的适用条件，三是合理设计附条件不起诉监督考察程序，四是完善起诉裁量权的监督制约机制。

（一）成年人轻罪案件附条件不起诉制度建构的程序合法化进路

作为我国刑事诉讼制度的重大改革事项，未来进一步探索并建构成年人轻罪案件附条件不起诉制度，须满足“凡重大改革于法有据”这一程序合法的基本要求。具体来说：

首先，宜由全国人大常委会作出授权最高人民检察院在部分地区开展“成年人轻罪案件附条件不起诉”改革试点工作的决定。其次，宜由最高人民检察院在总结既往“成年人轻罪案件附条件不起诉”试点探索的成功经验、不足之处并广泛征求多方意见的基础上，根据全国人大常委会授权决定，研究起草具体的改革试点方案，以明确改革目标、基本原则、试点主要内容、试点范围和期限、前述方案实施和组织保障等内容。在此基础上进一步细化形成改革试点实施办法，从而为正式开展试点工作提供规范指引。再次，在前述两个文件经相关部门审议通过后，宜由最高人民检察院向试点地区的人民检察院印发前述方案、办法，并报全国人大常委会备案。复次，各试点地区的省级人民检察院结合本省试点工作的实际情况，制定具体实施方案和相关制度规定，并报最高人民检察院备案。同时，最高人民检察院应定期对试点工作开展跟踪指导、实效评估和总结验收，确保试点工作稳妥有序推进。最后，最高人民检察院在全面总结试点经验和实效评估的基础上，向中央全面深化改革委员会办公室、中国共产党中央委员会政法委员会及全国人大常委会作专题报告，提出建立成年人轻罪案件附条件不起诉制度的立法建议，配合全国人大常委会推动修改《刑事诉讼法》等相关条文，配套完善相关司法解释。

（二）成年人轻罪案件附条件不起诉制度的适用条件

明确成年人轻罪案件附条件不起诉制度的适用条件，是确保该制度得到依法、规范、正确适用的重要前提，建议可围绕以下五项内容予以设置。

第一，适用对象为年满18周岁的涉罪成年人。考虑到刑法适用的平等原则，适用该制度原则上不宜再对行为人身份类型作出特别限定，但对于涉及军人、国家工作人员等特殊身份的犯罪，由于这些犯罪类型不太适宜开展监督考察，可以将其排除在外。

第二，适用的案件范围原则上为涉罪成年人可能被判处3年以下有期徒刑、拘役或者管制的轻罪案件。一方面，将该制度的刑罚适用范围设置为“拟宣告刑为3年以下有期徒刑的刑罚”，理由有：其一，有关轻重罪的理论界定标准，我国刑法学界的主流观点坚持“形式标准说”中的“法定刑说”，即以最高法定刑3年作为划分轻重罪的界限。但我国《刑法》采用的是“定性+定量”的立法体例，这就导致《刑法》分则中的多数罪名具有不同档次的法定刑。对此，陈兴良教授从罪名、罪量意义上将轻罪概念进一步区分为纯正与不纯正的轻罪，若仍以最高法定刑3年有期徒刑作为轻重罪的界限，则会不当限缩轻罪案件的实际范围。相较而言，司法机关通过综合考量个案中影响定罪量刑的主客观因素所得出的“宣告可能刑”，其外延不仅能涵盖不同档次的“法定轻罪”，也能更好适应我国轻罪概念的客观实际需要。其二，相关数据显示：“2013—2020年，全国各级人民法院判处3年有期徒刑以下刑罚的人数占有罪判决人数的比率（宣告轻罪率）平均为82%。”对此，倘若以3年有期徒刑作为轻重罪（刑）的界分标准，便可对绝大部分轻罪（刑）案件在审前予以分流转处，从而有效缓解法院“案多人少”的压力，真正实现庭审实质化。其三，由于我国《刑事诉讼法》均以“（宣告刑）3年以下有期徒刑”，作为适用简易、速裁、刑事和解程序及认定被害人有证据证明的轻微刑事案件的刑罚条件，故以“宣告刑3年以下有期徒刑”为界，能更契合现行法律规定。

另一方面，将该制度适用的罪名范围采用“反向排除”的方式进行设置，更具合理性且符合司法实践的需要。由于我国《刑事诉讼法》第282条对适用涉罪未成年人附条件不起诉制度采用了直接限定罪名的“一刀切”方式，因此相当一部分罪行轻微、行为人人身危险性不大且具有特殊预防必要性的未成年人犯罪案件被直接排除适用。鉴于此，在设置成年人轻罪案件附条件不起诉制度的适用罪名范围时，建议根据犯罪的社会危害性程度，反向列举一些禁止适用的罪名类型，如危害国家安全、恐怖活动、危害国防利益、黑社会性质的组织、重大毒品或其他严重危害社会的犯罪。在此之外，则可由承办检察官根据案件的具体情况进行裁量适用。

第三，涉罪成年人自愿认罪认罚，即要求涉罪成年人自愿如实供述其罪行和作出自愿接受处罚的概括表示。如此规定，一方面，适用附条件不起诉的首要前提是案件犯罪事实清楚、证据确实充分、依法应当追究刑事责任，要求涉罪成年人自愿认罪认罚，既能有效防止办案机关对认罪的过度倚重引发的非法取证问题，也能确保被追诉人的程序合法权益得到有效保障。另一方面，有利于建立制度间的良性互动，提升制度运作的整体效益。2022年我国刑事检察环节对认罪认罚从宽制度的适用率已超过90%，但适用该制度作出不起诉处理的人数仅占全部案件人数的5%左右。倘若将该制度与附条件不起诉进行衔接，不仅能为检察机关办理认罪认罚案件提供新的非罪化处理方式，也能合理扩大附条件不起诉适用的案件范围。对于自愿认罪认罚的涉罪成年人，承办检察官应当在辩护人或辩护律师在场的情况下同被追诉人签署认罪认罚具结书，并详细告知其有权申请启动监督考察程序及法律后果等相关事项。

第四，涉罪成年人不具有起诉必要性。涉罪成年人向办案检察机关提出启动监督考察程序书面申请的，由办案检察官进一步审查涉罪成年人是否具有起诉的必要性。具体包括：其一，犯罪事实状况，包括犯罪的性质、定罪情节、量刑情节等。其二，犯罪嫌疑人的个人情况，包括案卷所载的基本个人信息、生活环境、家庭结构、性格特征、致罪原因、日常习性等，系累犯、曾经多次违法、有犯罪前科的应直接排除适用不起诉规定。其三，犯罪后表现，即有无真诚悔罪表现（如犯罪嫌疑人是否自愿认罪和接受监督考察、主动向被害人赔礼道歉并赔偿损失、积极退赃等）。其四，涉及的公共利益，即起诉与否何者更有利于修复受损的社会关系、维护社会秩序稳定及有效预防再犯罪等。办案检察官经综合考察以上四项内容，认为犯罪嫌疑人可能被判处3年有期徒刑以下刑罚、具有特殊预防的必要性但不宜直接作不起诉处理的，则需进一步审查犯罪嫌疑人是否具备监督考察的可行性条件，包括其身体健康状况、经济能力和犯因性需求。犯罪嫌疑人符合可行性条件且同意适用监督考察的，办案检察官应将相关情况记录在案。

第五，被害人、公安机关与被追诉方对附条件不起诉决定无异议。经审查，检察机关认为涉罪成年人符合启动监督考察程序的条件，决定作出附条件不起诉的，应先就相关事项听取被害人、公安机关、被追诉方的意见。前述主体对附条件不起诉决定无异议的，检察机关便可对案件作出附条件不起诉决定。

（三）成年人轻罪案件附条件不起诉的监督考察程序

检察机关决定对涉罪成年人启动监督考察程序的，应由承办检察官在辩护人或值班律师在场见证下，同嫌疑人签署附条件不起诉监督考察协议，该协议的主要内容包括考察期、监督考察主体、考察项目、处理决定等事项。具体内容如下。

第一，设置考察期时，可参考我国《刑法》第73条、《刑事诉讼法》第283条对适用缓刑、未成年人附条件不起诉的考察期规定，并根据涉罪成年人可能被判处的刑罚种类对应设置不同区间的考察期时长。考虑到该时长的设置，需兼顾必要惩罚制裁、有效预防再犯和提升诉讼效率等多重价值，故可将适用于未成年人附条件不起诉“6个月以上”的考察期限作为该时长的下限。同时，能够在审前适用不起诉出罪的案件，其社会危险性程度通常低于适用缓刑的案件，因而该时长的上限不宜超过缓刑“原判刑期以上”的考察期限。由此，可将成年人轻罪案件附条件不起诉的考察期时长在整体上设置为6个月以上3年以下。其中，根据涉罪成年人可能被判处的刑罚种类，对可能被判处3年以下有期徒刑、拘役或管制的，可分别对应设置1年以上3年以下、6个月以上1年以下、6个月以上2年以下的考察期时长区间。

为保障矫治犯罪的有效性和监督考察程序的严肃性，原则上不能延长考察期限。但非因犯罪嫌疑人自身过错，在考察期满后未能准确评估其考察效果，监督考察负责人或检察机关认为有必要延长考察期的，应当在听取犯罪嫌疑人的意见并征得其同意的基础上，由检察机关作出书面延期决定。此外，监督考察负责人在考察期内发现犯罪嫌疑人违反有关监督管理规定，应将相关情况记录在案并向办案检察机关报告，由办案检察机关根据犯罪嫌疑人违规行为的频次、情节轻重、考察期内表现、有无继续开展监督考察的必要等因素，决定是否继续延长考察期或撤销附条件不起诉决定。决定延长考察期的，应先听取被害人、公安机关的意见，前述主体对延长决定无异议的，检察机关可再作出书面延期决定。但延长考察期的次数仅限1次且时间最长不得超过3个月。考察期自检察机关作出附条件不起诉决定之日起开始计算，并同时中止计算审查起诉期限。

第二，为确保矫治犯罪的专业性、有效性和考核评估的中立性、客观性，选定监督考察主体时，可以借鉴以往醉驾公益服务考察“附条件”不起诉的试点经验，以政府购买服务等方式，将对犯罪嫌疑人的监督、帮教、矫治、考核等工作交由专业社会机构承办。在办案检察机关与选定的专业社会机构签订附条件不起诉承办合同后，由该机构根据案件具体情况选派专业的社工人员，为接受考察的犯罪嫌疑人“量身”制定考察方案、设置考核指标，并全程对犯罪嫌疑人在考察期内的表现进行监督、记录、评分，在考察期满后对犯罪嫌疑人完成考核指标的情况进行验收并出具考察评估书面报告，报送办案检察机关并以此为办案检察机关作出起诉与否决定的重要参考依据。未来仍需进一步整合社会资源，强化引入专业社会力量的监管，建立第三方监督考察机制委员会并由其根据个案情况组建第三方监督考察小组，专门负责对涉轻罪成年人开展附条件不起诉监督、考察、帮教等工作。

第三，设置考察项目时，建议聚焦修复性、限制性和针对性矫治帮扶三方面，并责令考察对象以履行义务的方式来完成为其制定的考察项目。具体包括两方面义务。

一是一般性义务，即所有接受监督考察的犯罪嫌疑人都必须遵守的义务。其一，自觉遵守法律法规，根据监督考察协议的规定完成考察项目。其二，不得再次实施犯罪或严重违反监督考察协议规定。其三，定期向监督考察负责人报告考察项目的完成情况。其四，考察期结束前，未经办案检察机关批准，禁止从事特定的活动、与特定的人员会见和通信及出入特定的场所。

二是专门性义务，即可由监督考察负责人根据考察对象的所涉犯罪类型、犯因性需求，与其达成一致意见后选择性适用的项目。其一，参与戒瘾治疗项目。对有酗酒成瘾或有吸食违禁品等恶习的犯罪嫌疑人，可以要求其到指定的专业医疗机构参与戒瘾治疗，并以其成功戒除对酒精或违禁品的依赖作为该项目考核通过的标准。其二，参与心理疏导项目。对存在反社会人格等心理缺陷问题的犯罪嫌疑人，可以为其邀请专业的心理咨询师，对其实施心理干预措施，帮助其消除心理障碍并逐步恢复健康人格。其三，参与社会适应性帮扶项目。对一些有社交障碍、无业或经济困难且无固定居所的犯罪嫌疑人，可以为其开展“再社会化”所需的基本的社交、生活、工作技能培训，或联合社区矫治中心为其提供临时性居住场所。其四，参与一定时量的社会公益服务、社区义务劳动和法治教育项目，并在活动完成后及时向监督考察负责人提交心得体会。监督考察负责人亦可在犯罪嫌疑人完成法治教育培训后安排考试或场景测试。其五，参与社会关系修复类项目。如犯罪嫌疑人可通过与被害人面对面沟通、协商，向被害人真诚赔礼道歉，并对被害人因犯罪所遭受的物质损失、精神损害进行赔偿、补偿，以争取获得被害人的宽恕并达成和解。

第四，犯罪嫌疑人违反或遵守附条件不起诉监督考察协议规定的处理决定。经办案检察机关或监督考察负责人发现，犯罪嫌疑人在附条件不起诉决定作出前还有其他犯罪需要追诉、在考察期内实施新的犯罪或违反协议规定且情节严重的，办案检察机关应撤销附条件不起诉决定并提起公诉。考验期满后，对认真遵守协议规定且经监督考察负责人验收、评估通过考核的犯罪嫌疑人，检察机关应当作出不起诉决定。

（四）起诉裁量权的监督制约机制

当附条件不起诉制度扩大适用于成年人轻罪案件后，检察机关的起诉裁量权也会随之相应扩大。因此，只有让该权力行使的过程和结果都置于必要、多维的监督和制约下，才能有效防止恣意和腐败，促进司法公正的实现。

第一，优化检察系统内部对行使起诉裁量权监督的流程。进一步简化办理附条件不起诉案件的层级式审批流程，赋予承办检察官对成年人轻罪案件是否适用附条件不起诉的自由裁量权。对案件作出附条件不起诉处理并启动监督考察程序的，在考察期满后，承办检察官应将案件的处理意见及说明材料交至审查起诉部门负责人审查，并根据其审批意见决定起诉与否；对最终作出不起诉决定的案件，承办检察官应将不起诉决定书及结案报告材料报送上级检察机关备案审查，当上级机关认为不起诉决定不当时，可要求下级检察机关撤销或直接撤销不起诉决定，并指令其提起公诉。

第二，建立多元复合主体对起诉裁量权行使的外部监督制约程序。其一，按照权力“互相制约”原则，公安机关对附条件不起诉决定有异议的，可以要求复议或提请复核。其二，为保证权力的正确运行，还须坚持“以权利监督权力”。一方面，对有具体被害人的案件，检察机关可将犯罪嫌疑人对被害人损失的赔偿情况、是否取得被害人谅解、双方是否系自愿达成和解协议等事项，作为对犯罪嫌疑人作出附条件不起诉决定的重要考量因素。被害人对附条件不起诉决定不服的，有权向上一级检察机关申诉。但考虑到被害人提起自诉可能会影响检察机关作出不起诉决定的程序安定效力，对检察机关最终作出不起诉决定的案件，不宜再赋予被害人提起自诉的权利。另一方面，完善犯罪嫌疑人的权利救济机制。接受监督考察的犯罪嫌疑人认为监督考察负责人与其存在对立的利害关系或不尽职尽责且可能影响监督考察工作正常开展的，享有向办案检察机关申请回避、撤换监督考察负责人的权利。犯罪嫌疑人认为检察机关驳回启动监督考察程序的申请、撤销附条件不起诉的决定有错误的，有权向办案检察机关申请复议，复议申请被驳回的，有权再向上一级检察机关申诉一次。其三，引入公开听证程序，推进公民有序参与司法。该程序适用的情形有：公安机关或被害人对附条件不起诉决定有异议的；犯罪嫌疑人认为检察机关撤销附条件不起诉的决定有错误并申请复议的；考察期满后，检察机关根据监督考察负责人出具考核通过的验收评估结论，拟对案件作不起诉决定的。以第三种适用情形为例，由办案检察机关负责主持召开不起诉听证会，邀请监督考察负责人、公安机关办案人员、人民监督员、人大代表、犯罪嫌疑人所在社区代表、被害方、被追诉方等多元主体到场。先由监督考察负责人详细说明犯罪嫌疑人完成考核指标的情况，再由各方与会人员就监督考察负责人出具的监督考察报告内容发表意见，并围绕犯罪嫌疑人是否通过考核展开辩论、问答。最终由办案检察机关综合考量犯罪嫌疑人在考察期内的具体表现及听证意见后，决定对案件起诉与否。其四，增设成年人轻罪案件附条件不起诉办案信息公开程序，进一步提升起诉裁量权行使的透明度。办案检察机关最终对案件作出不起诉决定的，应及时将附条件不起诉监督考察协议、考察方案、负责监督考察工作的人员名单、验收记录、监督考察报告、（附条件）不起诉决定书[办案检察机关尤其应对作出（附条件）不起诉决定的理由作出详细说明]、听证会材料等办案信息，通过“线上+线下”相结合的方式向全社会公开，以便公众查阅和监督，但涉及国家秘密、个人隐私、商业秘密等内容的可以不予公开。

五、余论

未来，将适用成年人轻罪案件附条件不起诉制度的刑罚条件拟设置为“宣告刑为3年以下有期徒刑的刑罚”，可能导致在司法实践中出现相对不起诉制度与该制度在适用条件上的重合问题。对此，应进一步厘清这两种制度的适用位序。这就要求检察机关在审查起诉时，要着重审查对被追诉人有无特殊预防的必要性。在这一审查过程中，建议检察机关采取“定性+定量”的方式，即通过全面考察被追诉人在罪前、罪中、罪后有无从宽或从重从严情节，并根据“起点刑—基准刑—（拟）宣告刑”的刑量计算顺序，综合判断被追诉人的人身危险性程度。对人身危险性较低的被追诉人，应当对案件优先适用相对不起诉；对人身危险性较高且适用非刑罚措施就能实现特殊预防需求的，则应当对案件适用附条件不起诉。