三类部分事实不起诉案件应另行制作不起诉决定书

一种观点认为，起诉或不起诉针对的是“人”，而不是“事”，是对犯罪嫌疑人涉嫌的全部犯罪事实的全面评价。因此，对于已作出起诉决定的犯罪嫌疑人的其他犯罪事实，可由公安机关继续侦查，无须另行作出不起诉决定。实践中，也鲜有检察机关对部分不起诉案件另行制作不起诉决定书。

另一种观点认为，只有进入不起诉程序才能对检察官削减犯罪嫌疑人犯罪事实的行为进行有效制约，并对那些不符合起诉条件的犯罪事实作出法律上的处理，侦查机关和被害人对检察机关处理有异议时，才能获得相应的救济渠道。因此，对于部分不起诉的案件，应当另行制作不起诉决定书。

笔者原则上同意第二种意见。对于犯罪嫌疑人的部分涉案事实作出不起诉决定，同样具有终止诉讼的法律效力，对于这一部分不起诉事实的诉讼就不再继续进行，或者说一般很难再重新提起诉讼，这与就全案作出不起诉决定的法律效力在本质上并无明显区别。因此，对诉讼程序和相关主体权力（权利）保障的完整性不应存在本质区别。司法实践中对于部分不起诉案件不另行制作不起诉决定书的惯常做法具有不合理性，主要可能产生以下四个方面的问题。

第一，不利于被害人诉讼权利的保护。根据刑事诉讼法第180条的规定，对于不起诉决定被害人享有三项权利：一是接受检察机关送达不起诉决定书的权利；二是收到决定书后七日以内向上一级人民检察院申诉，请求提起公诉的权利；三是直接向人民法院起诉的权利。对于部分不起诉案件不另行制作不起诉决定书，将导致被害人无法获取不起诉决定书，更无法对检察机关作出的不起诉决定进行申诉或者以检察机关决定不起诉为由转而向人民法院起诉。

第二，不利于侦查机关制约权力的保障。《人民检察院刑事诉讼规则》第378条规定：“对于监察机关或者公安机关移送起诉的案件，人民检察院决定不起诉的，应当将不起诉决定书送达监察机关或者公安机关。”第379条、第380条规定，监察机关认为不起诉的决定有错误，可以向上一级人民检察院提请复议；公安机关认为不起诉决定有错误，可以要求复议，对复议结果不服的，可以向上一级人民检察院申请复核。对于部分不起诉案件不另行制作不起诉决定书，监察机关就无法向上一级人民检察院要求复议，公安机关也无法要求检察机关复议或向上一级人民检察院提请复核，不利于权力之间的相互制约。

第三，不利于关联案件的处理。部分不起诉的犯罪事实可能与其他案件具有关联性，其他案件的处理可能以该事实的刑事处理结果为前置条件。这主要包括两种情况：一是刑民交叉案件。基于“先刑后民”的原则，关联民事案件往往中止审理等待刑事案件的处理结果。二是职务犯罪与其他刑事案件交叉的情况。例如，行贿案件的处理往往要等待对应的受贿案件处理结果，渎职犯罪的处理可能要等待其他普通刑事案件的处理结果等。对于部分不起诉案件不另行制作不起诉决定书，可能导致关联案件在程序衔接方面出现障碍。

第四，不利于不起诉权力的监督。司法责任制改革后，根据刑事诉讼规则和检察官权力清单，检察官对于部分罪名或犯罪事实起诉、部分罪名或犯罪事实不起诉的案件可以直接决定，而无须经过部门负责人审核、检察长或检委会决定程序，可能导致权力滥用。

笔者认为，刑事诉讼程序不仅仅关涉检察机关与犯罪嫌疑人这一控辩双方，还关涉公安（监察）机关、被害人和其他关联案件办理机关，具有明显的“外部性”。司法实践中，对于部分犯罪事实起诉、部分犯罪事实不起诉的案件，应当兼顾公正与效率，以是否具有“负外部性”作为判断是否另行制作不起诉决定书的标准，区别处理。在充分听取公安（监察）机关和被害人意见的基础上，对于以下三类案件应当另行制作不起诉决定书：一是公安机关或监察机关对不起诉的犯罪事实有异议的案件，为保证其申请复议或提请复核的权力，经公安机关或监察机关要求，应当另行制作不起诉决定书。二是有明确被害人的案件，为保证其申诉和自行起诉权利的行使，应当另行制作不起诉决定书。三是存在其他关联案件的案件，为保障其他关联案件诉讼程序顺利进行，经关联案件办理机关要求，也应当另行制作不起诉决定书。