危险作业罪在安全生产合规制度构建中的意义

“危险作业罪”是《中华人民共和国刑法修正案（十一）》（以下简称《刑法修正案（十一）》）新设罪名。2021年3月1日该修正案生效后，应急管理部于3月29日发布《关于加强安全生产执法工作的意见》，使安全生产行政执法与刑罚处罚实现“行刑衔接”的同时，完善了应急管理部等两部两院印发的《安全生产行政执法与刑事司法衔接工作办法》（应急〔2019〕54号）第三条情形设定所列涉嫌安全生产犯罪案件因刑法修正而带来的列举缺失。此后，2021年6月10日修正的《中华人民共和国安全生产法》在责任制、责任人、分级管控、双重预防机制等修正并与《刑法修正案（十一）》新增“危险作业罪”相衔接，实现了社会法、行政执法政策、行政法、刑法全法域衔接。安全生产“组合”立法模式，堪称安全生产合规制度构建中标志性立法实践，在安全生产合规制度构建中具有重要的法律意义。

一、危险作业罪

2020年12月26日第十三届全国人民代表大会常务委员会第二十四次会议表决通过的《刑法修正案（十一）》已于2021年3月1日起施行。修正后的《中华人民共和国刑法》（以下简称《刑法》）在第134条之一增设了“危险作业罪”，即：“在生产、作业中违反有关安全管理的规定，有下列情形之一，具有发生重大伤亡事故或者其他严重后果的现实危险的，处一年以下有期徒刑、拘役或者管制：

（一）关闭、破坏直接关系生产安全的监控、报警、防护、救生设备、设施，或者篡改、隐瞒、销毁其相关数据、信息的；

（二）因存在重大事故隐患被依法责令停产停业、停止施工、停止使用有关设备、设施、场所或者例及采取排除危险的整改措施，而拒不执行的；

（三）涉及安全生产的事项未经依法批准或者许可，擅自从事矿山开采、金属冶炼、建筑施工，以及危险物品生产、经营、储存等高度危险的生产作业活动的。

《刑法修正案（十）》颁布后，根据其相关规定，结合司法实践反映的情况,最高人民法院、最高人民检察院于2021年2月22日、26日分别召开最高人民法院审判委员会第1832次会议、最高人民检察院第十三届检察委员会第六十三次会议，各自通过了对《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国刑法〉确定罪名的规定》《最高人民检察院关于适用刑法分则规定的犯罪的罪名的意见》补充、修改，并于2月26日联合公布了最高人民法院、最高人民检察院《关于执行<中华人民共和国刑法>确定罪名的补充规定（七）》（法释〔2021〕2号）（以下简称 《补充规定（七）》）。

根据《补充规定（七）》的规定，《修正案（十一）》第四条新设的罪名为危险作业罪，法定最高刑为一年有期徒刑，法定最低刑为管制。

二、《安全生产法》的立法与修正

《安全生产法》是为了加强安全生产工作，防止和减少生产安全事故，保障人民群众生命和财产安全，促进经济社会持续健康发展而制定的社会法范畴的法律规范。与其它法相比较《安全生产法》立法社会背景相对曲折而漫长，用“现实紧逼”立法来形容不为过。其立法之初没有明确条款与刑法衔接，但在后来的修正案中予以了弥补，自此便与刑法衔接紧密。其次，该法为社会法，其调整的对象与刑法异曲同工，更加促使二者衔接更应紧密。

（一）立法的简要经过

《安全生产法》立法过程曲折而漫长。

1981年3月国家劳动总局牵头起草《劳动保护法(草案)》，1987年5月由劳动部上报修改过程中被更名为《劳动安全卫生条例》。1994年劳动部决定组织起草《安全生产法》，同年4月劳动部和国务院法制局共同商定将正在制定的《安全生产法》、《劳动安全卫生条例》、《职业病防治条例》合并为《劳动安全卫生法(草案)》，后由劳动部完成了《劳动安全卫生法(草案)》起草工作。

1998年机构改革后由国家经贸委承担安全生产综合管理职能，其在劳动部《劳动安全卫生法(草案)》基础上，起草了《职业安全法(草案)》并于1999年12月21日报国务院法制办审查。2000年底，国务院法制办根据安全生产形势发展的需要，将《职业安全法》更名为《安全生产法》并确定由国家安全生产监督管理局为起草单位。

2001年初，国家安全生产监督管理局基于《职业安全法(草案)》形成《安全生产法(草案)》，提交国务院常务会议审议并获通过。2002年6月29日第九届全国人大第二十九次会议审议通过并于同年11月1日实施，我国第一部《安全生产法》诞生。

（二）立法的社会背景

1.各类伤亡事故居高不下，重大、特大事故不断发生。 据报道：1998--2000年，全国共发生企业职工伤亡事故39400起，死亡38928人，特大伤亡事故一次死亡10人以上489起，死亡9183人；2001年，特大伤亡事故一次死亡10人以上140起，死亡2556人，其中，一次死亡30人以上达16起，死亡707人。数据表明，虽2021年事故数量有所下降，但数值仍居高不下。

 2.企业安全生产不规范，管理不严。一些企业忽视甚至放弃安全生产管理工作，事故隐患和不安全因素导致事故频频发生。突出表现在：（1）非公企业无视安全操作规程，事故起数和死亡人数占工矿企业事故总数和死亡总数58%和67%。（2）企业安全生产法律规范缺失，责任追究法律规定不具体或处罚过轻。（3）安全装备投入严重不足。安全立法缺少强制性规定和强有力监管。

3.企业从业人员安全生产权利义务不明确。法律对从业人员安全生产权利义务规定不全面、明确，从业人员安全生产权利被侵犯及不履行安全生产义务情况时有发生。

 4.地方政府安全监管不到位，各级领导安全责任不落实。一些地方政府和有关部门领导安全生产责任不明确，权责分离，对安全生产疏于监管，甚至与企业勾结，权钱交易，徇私枉法，使企业特别非公企业违章生产，连续发生重大、特大事故。

5.安全生产和行政执法亟需安全生产立法。改革开放后，国家制定颁布《矿山安全法》等安全生产法律、行政法规近20部，对依法加强安全生产管理发挥了重要作用，促进了安全生产法制建设。但由于历史条件、体制和调整范围的限制而难以适应安全生产的需要，亟需全面、完整反映国家安全生产监督管理基本方针、基本原则，对安全生产管理的共性、基本法律问题作出统一规范。

在上述背景下，为完善国家安全生产立法，弥补不足，加大监督管理和行政执法力度，保障国民经济和社会发展，国家决定制定《安全生产法》。

（三）《安全生产法》三次修正

2002年6月29日《安全生产法》颁布实施后经过了三次调整：

1. 2009年8月27日第十一届全国人民大表大会常务委员会第十次会议做出《关于修改部分法律的决定》将《安全生产法》第九十四条引用的“治安管理处罚条例”修改为“治安管理处罚法”。就其本质而言，此次并没有做实质性修改，只是引用的法律名称及位阶发生了变化。

2. 2014年8月31日第十二届全国人民大表大会常务委员会第十次会议《关于修改<中华人民共和国安全生产法>的决定》，该决定共做了52处修改，并增加刑事处罚情节。

3. 2021年6月10日第十三届全国人民大表大会常务委员会第二十九次会议《关于修改<中华人民共和国安全生产法>的决定》，该决定为第三次修正。此次修正，对生产经营单位全员安全责任制、生产经营单位主要负责人是第一责任人、安全风险分级管控和隐患排查治理双重预防机制、高危行业强制实施安全生产责任保险制度、安全生产公益诉讼制度、强化政府安全监管责任、严厉惩处打击违法行为等方面做了补充、修正。修正后的《安全生产法》将于2021年9月1日正式施行。

三、安全生产法与刑法的衔接

2019年4月16日，中华人民共和国应急管理部、公安部、最高人民法院、最高人民检察院印发《安全生产行政执法与刑事司法衔接工作办法》【应急〔2019〕54号】（以下简称“54号文”），该“54号文”第三条规定：“涉嫌安全生产犯罪案件主要包括下列案件：（一）重大责任事故案件；（二）强令违章冒险作业案；（三）重大劳动安全事故案件；（四）危险物品肇事案件；（五）消防责任事故、失火案件。”

“54号文”第三条穷尽式列举的立法方式，便于操作的同时，在《修正案（十一）》增设了第134条之一 “危险作业罪”的时候便会呈现出难以衔接的缺憾。同时也由于规范性文件的条款缺失，为行政执法与刑事司法的衔接带来障碍。

为此，中华人民共和国应急管理部（以下简称“应急部”）于2021年3月29日发布了《关于加强安全生产执法工作的意见》（应急〔2021〕23号）（以下简称“23号文”）第三(六)指出：“密切行刑衔接。严格贯彻实施《刑法修正案(十一)》，加大危险作业行为刑事责任追究力度”。

至此，应急部作为国家安全生产执法部门以规范性行政指导文件形式，从安全生产执法工作层面平稳地对危险作业行为与《修正案（十一）》134条之一危险作业罪予以行刑衔接。完善了“54号文”第三条对涉嫌安全生产行为因穷尽式列举导致《修正案（十一）》新增罪名之间操作障碍，完成了安全生产行政执法规范与刑事司法之间的行刑衔接。

此后，2021年6月10日，第十三届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议表决通过了《关于修改中华人民共和国安全生产法的决定》，并于2021年9月1日施行。修订后的《安全生产法》衔“23号文”行政执法政策，以法律规范对接刑事法律规定，如新修《安全生产法》第三十六条新增规定，生产经营单位不得关闭、破坏直接关系生产安全的监控、报警、防护、救生设备、设施，或者篡改、隐瞒、销毁其相关数据、信息，而这一要求本身就是构成危险作业罪的法定情形之一。至此，《安全生产法》以“23号文”为操作连接，完成了与《刑法》一百三十四条之一的行刑对接。

综上，以《刑法》为最终防线的安全生产法律规范基本形成，从《安全生产法》这一社会法的行政执行到《刑法》这一基本法危险作业罪增设，实现了安全生产法律责任全法域无缝衔接，形成安全生产立法“组合拳”，行政（社会）法——行政执法工作规范——刑事司法——行政（社会）、刑事法修正——行政执法工作规范跟进调整的工作机制，对企业安全生产合规制度构建具有重要法律意义，堪称合规制度构建中标志性立法实践。