最高人民法院印发《关于深化司法责任制综合配套改革的实施意见》

最高人民法院关于深化司法责任制综合配套改革的实施意见

为深入贯彻党的十九大和十九届二中、三中、四中全会精神，全面落实司法责任制，努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义，根据中共中央办公厅印发的《关于深化司法责任制综合配套改革的意见》，结合人民法院工作实际，提出如下意见。

一、加强人民法院政治建设，落实全面从严治党主体责任

1. 坚持把党的政治建设摆在首位。坚持用习近平新时代中国特色社会主义思想武装头脑、指导实践、推动工作，教育引导广大干警始终在政治立场、政治方向、政治原则、政治道路上同以习近平同志为核心的党中央保持高度一致。扎实推进党的创新理论学习，持续开展分层次、全覆盖的政治轮训，实现学习教育制度化常态化。强化政治机关意识教育，严明党的政治纪律和政治规矩，引导广大干警坚持党对司法工作的绝对领导，坚持中国特色社会主义法治道路，坚守初心使命，增强“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”，确保党中央决策部署在人民法院得到不折不扣贯彻落实。

2. 坚持突出政治标准选人用人。坚持把政治标准作为第一标准，健全法院干警政治素质识别评价机制，细化考察内容，优化路径方法，提高政治素质考察的科学性、精准度和操作性，在遴选任命、提拔晋升、监督管理、考核评价、培养锻炼、表彰奖励等工作中严把政治关。探索建立干部政治素质档案，加强对政治忠诚、政治定力、政治担当、政治能力、政治自律方面的常态化考核考察。注重掌握在承办重大案件、完成重大任务、参与重大斗争、面临重大考验等关键时刻的具体表现，通过疫情防控等急难险重工作考察识别干部。

3. 全面落实从严治党主体责任。各级人民法院应当建立全面从严治党责任清单，健全可操作、可监督、可问责的从严治党责任体系。加强常态化政治督察和经常性管理监督，严肃组织纪律、工作纪律和审判纪律，严厉查处违规违纪行为。强化基层党组织政治功能，推进标准化规范化建设，切实提升组织力，履行好直接教育、管理、监督党员的职责。按照政治过硬、业务过硬、责任过硬、纪律过硬、作风过硬的要求，打造忠诚干净担当、敬畏信守法律的革命化、正规化、专业化、职业化法院队伍。

二、完善审判权力运行体系，健全审判监督管理机制

4. 完善审判权力和责任清单。各级人民法院应当深刻把握全面落实司法责任制和严格执行民主集中制的关系，细化完善本院审判权力和责任清单，区分院长、副院长、审判委员会专职委员、其他审判委员会委员，庭长、副庭长，独任法官，合议庭审判长、承办法官及其他成员等人员类型，逐项列明各类审判人员的权责内容和履职要求，重点就确保规范有序行权、强化审判监督管理等事项作出细化规定。推动将院庭长（含审判委员会专职委员，下同）、其他审判人员、法官助理、书记员的岗位职责清单和履职指引嵌入办案平台，实现对各类履职行为可提示、可留痕、可倒查、可监督。

5. 完善“四类案件”识别监管机制。各级人民法院应当结合审级职能定位和审判工作实际，进一步细化明确《最高人民法院关于完善人民法院司法责任制的若干意见》第24条规定的“四类案件”范围，完善院庭长监督管理“四类案件”的发现机制、启动程序和操作规程，探索“四类案件”自动化识别、智能化监管，提高审判监督管理的信息化、专业化、规范化水平。各高级人民法院应当建立统一的“四类案件”自动识别监测系统，对审判组织应当报告而未报告、应当提交专业法官会议或审判委员会讨论而未提交的案件，系统自动预警并提醒院庭长监督。

对于“四类案件”，院庭长有权要求独任庭或合议庭报告案件进展和评议结果，对审理过程或评议结果有异议的，可以将案件提交专业法官会议、审判委员会讨论，不得要求独任庭、合议庭接受本人意见或直接改变独任庭、合议庭意见。院庭长履行审判监督管理职责时，应当在卷宗或办案平台标注，全程留痕。各级人民法院应当将履行审判监督管理职责情况、分管领域审判质效总体情况，作为院庭长综合考核评价的重要内容。

6. 优化审判团队组建。基层、中级人民法院应当综合考虑人员结构、案件类型、难易程度、综合调研等因素，适应繁简分流和专业化分工需要，灵活组建多种类型的审判团队。强化审判团队作为办理案件单元、自我管理单元的功能，根据职能需要合理确定人员配比。以优化协同高效、利于监督管理为原则，进一步完善内部组织架构，理顺审判团队、审判组织与审判机构之间的关系，确保审判团队负责人、独任法官、审判长、副庭长、庭长工作权责明晰合理、事务分配衔接有序。法官与审判辅助人员配备可以实行双向选择与组织调配相结合，赋予法官对审判辅助人员的工作分配权、考核建议权以及一定的人事管理建议权。

7. 完善案件分配机制。各级人民法院应当坚持“以随机分案为原则，以指定分案为例外”。已组建专业化合议庭、专业化审判团队或小额诉讼、速裁快审等审判团队的，应当合理确定案件类型搭配方式、灵活配置人力资源，尽可能在不同审判组织之间随机分案，避免一类案件长期由固定审判组织办理。对于相对固定的审判团队和合议庭，人员应当定期调整。指定分案情况，应当在办案平台上全程留痕。因回避或工作调动、身体健康、廉政风险等事由，分案后确需调整审判组织人员的，由院庭长按权限决定，调整结果应当及时通知当事人，并在办案平台标注原因。

8. 健全院庭长办案机制。各高级人民法院应当综合考虑人员数量、案件规模、分管领域、监督任务和行政事务等因素，区分不同地区、层级、岗位，科学合理确定辖区法院院庭长办案数量标准。院庭长不得以主持或参加专业法官会议、协调督办重大敏感案件、监督“四类案件”、接待来访、指挥执行等充抵办案数量，但相关事务可以计入工作量，纳入绩效考核评价内容。

各高级人民法院应当进一步细化由辖区法院院庭长办理的具体案件类型，完善案件识别、分配机制，推动实现智能识别、标签处理、自动分配。各级人民法院院庭长办案以指定分案为主，重点办理“四类案件”、发回重审案件等，基层人民法院院庭长也可以参与随机分案，但应当优先办理前述类型案件。

各高级人民法院应当建立监督管理与办案平衡机制，优化辖区法院审判监督、审判管理、行政管理职责，协调减少院庭长事务性工作负担，不参加超出法院和法官法定职责范围的事务。高级人民法院审判管理部门负责指导辖区法院测算核定院庭长办案量。上级人民法院审判管理部门每季度应当通报辖区下一级人民法院入额院领导的办案任务完成情况。本院审判管理部门应当定期通报庭长、副庭长办案任务完成情况。

9. 完善统一法律适用机制。进一步完善关联案件和类案检索机制、专业法官会议机制和审判委员会制度，确保各项机制有机衔接、形成合力。通过类案检索初步过滤、专业法官会议研究咨询、审判委员会讨论决定，有效解决审判组织内部、不同审判组织以及院庭长与审判组织之间的分歧，促进法律适用标准统一。

承办法官应当按照相关文件要求，对于应当类案检索的案件，在合议庭评议、专业法官会议讨论和审理报告中说明情况，或制作专门的类案检索报告。各级人民法院可以根据案件类型、所涉事项，视情召开跨团队、跨庭室的专业法官会议。上级人民法院为推动法律统一适用，可以就类型化案件组织辖区法院召开跨审级、跨地域的专业法官会议。对于依法应当提交审判委员会讨论决定、但不存在内部分歧的案件，可以不提交专业法官会议讨论。各级人民法院应当建立务实管用的法律适用分歧解决机制，探索建立当事人和其他诉讼参与人反映法律适用不一致问题的渠道，配套完善监测、反馈和公开机制。

各高级人民法院应当进一步规范办案指导文件、参考性案例发布程序，及时向最高人民法院备案，杜绝不同地区办案标准的不合理差异。

10. 严格违法审判责任追究。健全法官惩戒工作程序，完善调查发现、提请审查、审议决议、权利救济等程序规则，坚持严肃追责与依法保障有机统一，严格区分办案质量瑕疵责任与违法审判责任，细化法官和审判辅助人员的责任划分标准，提高法官惩戒工作的专业性、透明度和公信力。各高级人民法院应当积极推动在省一级层面设立法官惩戒委员会，进一步规范惩戒委员会的设置和组成，配合制定本级法官惩戒委员会章程、惩戒工作规则，科学设立法官惩戒工作办事机构，制定实施细则。

理顺法官惩戒调查与纪检监察调查、法官惩戒委员会审查程序与纪检监察审查程序的关系，确保权责明晰、衔接顺畅。各级人民法院在工作中发现法官或法院其他工作人员涉嫌违纪、职务违法、职务犯罪的问题线索，依照有关法律和规定应当由纪检监察机关调查处置的，应当及时移送。纪检监察机关依法对法官涉嫌违纪、职务违法、职务犯罪进行调查的，法官惩戒委员会可以从专业角度提出审查意见，供纪检监察机关参考。

三、落实防止干预司法“三个规定”，加强廉政风险防控机制建设

11. 健全落实“三个规定”工作机制。各级人民法院应当严格执行《领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究规定》《司法机关内部人员过问案件的记录和责任追究规定》《关于进一步规范司法人员与当事人、律师、特殊关系人、中介组织接触交往行为的若干规定》及其实施办法。畅通信息直报系统，建立干预过问案件情况月报告和“零报告”制度，健全对记录违规干预过问案件办案人员的保护和激励机制。将法院工作人员违反规定过问案件和干预办案情况，以及办案人员记录过问案件情况，纳入党风廉政建设责任制和政绩考核体系，与部门领导班子履行主体责任直接挂钩，作为考核评价干部的重要依据。上级人民法院履行对下监督指导职责，或者院庭长在本院审判权力和责任清单规定范围内履行审判监督管理职责的，不属于违反规定过问和干预案件。

12. 健全廉政风险防控体系。各级人民法院应当充分发挥党内监督、监察监督和政法系统内部监督的综合效能，加大违规违纪行为追责问责力度，坚持零容忍惩治司法腐败。梳理办案流程、审限管理等关键节点，分析研判每个节点可能存在的办案风险，加强审判风险监控智能预警，促进司法廉政风险早发现、早预警、早处置。

13. 完善自觉接受外部监督制约机制。各级人民法院应当依法依规自觉接受人大监督、民主监督、群众监督、舆论监督和检察机关法律监督，确保审判活动在受监督和约束环境下有序开展。贯彻落实人民陪审员法，切实做好人民陪审员的选任、参审、培训、管理、宣传等工作，保障人民群众有效参与和监督司法。各级人民法院应当积极运用司法公开“四大平台”，积极构建开放动态透明便民的阳光司法机制，拓展司法公开的广度和深度。

四、完善人员分类管理制度，加强履职保障体系建设

14. 推进法官员额动态管理。省级以下人民法院法官员额，由高级人民法院在核定总量内统筹管理，原则上以设区的市（地区）为单位，在省级范围内合理分配、动态调整。基层人民法院的法官员额配置，应当以核定编制、办案总量、法官人均办案量为主要依据，高级、中级人民法院的法官员额配置可适当考虑对下业务指导等工作量。

法官员额配置应当向基层和办案一线倾斜，高级人民法院法官员额比例不得高于辖区基层人民法院平均水平。上级人民法院对辖区法院法官员额进行调整配置的，可以调整使用预留的法官员额，也可以对已经配置的法官员额进行统筹调整。上级人民法院为动态调整预留的法官员额，原则上不得用于本院。法院员额动态调整后，适时相应调整相关法院法官等级比例核算基数，员额缩减的法院的法官等级职数可以逐步解决。

15. 推进政法专项编制动态管理。各高级人民法院应当加强与省级机构编制部门的沟通协调，明确协同管理方式，完善工作运行机制，理顺编制事项审批程序，妥善解决政法专项编制省级统一管理改革后面临的问题。在法院政法专项编制总量内，按照统筹兼顾、突出重点、实事求是的原则，综合考虑辖区面积、自然条件、人口数量、经济社会发展水平、案件规模以及现有编制数等因素，推动编制向人均办案量较大的地区、法院倾斜。按照盘活存量、动态调整、优化结构的原则，统筹考虑本省（自治区、直辖市）法官员额调整与政法专项编制调配的均衡性、准确性和协同性，强化政法专项编制科学管理，促进编制资源有序流动，提高编制使用效能。依托人事信息管理系统，及时更新编制、员额信息，准确、全面掌握变动情况。

16. 健全法官遴选制度。各高级人民法院应当建立法官常态化增补机制，对辖区法院预留或空出的员额定期开展遴选，每年开展法官遴选原则上不少于一次；探索开展法官跨地域遴选工作，跨地市遴选法官的，应当报经高级人民法院同意；跨省（自治区、直辖市）遴选法官的，应当报经最高人民法院同意。法官遴选过程中，在向省级法官遴选委员会推荐拟入额人选时，可以综合考虑法官人均办案工作量、近期拟退休法官人数等因素，按照不高于法官空缺数30%的比例推荐递补人选。下次遴选工作启动前，法官员额空缺的，可以直接从递补人选中推荐拟入额人选，按程序报高级人民法院审批后办理任职手续。未能递补入额的，在下次法官遴选时，按照与其他人员相同的程序和标准重新参加遴选。

17. 完善法官退出机制。担任领导职务的法官不办案、办案达不到要求，或挂名办案、虚假办案，拒不改正的，应当退出员额。法官具有退出员额情形，所在法院未启动退出程序的，上级人民法院应当及时督促。法官对涉及本人退出员额的决定有异议的，可以在收到决定后七日内向所任职法院申请复核。法官退出员额后需要免除法律职务的，应当及时提请办理相关免职手续。法官因惩戒委员会意见退出员额五年后，或因自愿申请、办案业绩考核不达标退出员额两年后，可以重新申请入额。

18. 健全法官逐级遴选制度。落实法官法关于法官逐级遴选的规定，健全上级人民法院法官助理到下级人民法院参加入额遴选的工作机制，完善与法官逐级遴选制度相配套的保障政策。最高人民法院、高级人民法院法官助理初任法官的，除原则上到基层人民法院任职外，也可以根据需要到中级人民法院任职。

员额制实施前在下级人民法院担任法官达到一定年限，符合现任职法院入额条件，且仍在审判部门协助办案的，可以在现任职法院参加入额遴选。经最高人民法院同意，各高级人民法院可对辖区内民族地区、边远地区遴选法官的学历和在下级人民法院的任职年限等条件适当放宽。最高人民法院会同有关部门，适时开展逐级遴选工作效果评估，不断完善逐级遴选制度。

19. 规范交流任职程序。各级人民法院法官因工作需要，由组织安排调整到非办案岗位或调离法院系统，退出员额五年内回到法院办案岗位且符合任职法院法官条件的，由高级人民法院批准或决定入额；上述人员如退出员额超过五年，需回到法院办案岗位参与办案满一年，经绩效考核合格后，按照上述程序办理入额手续。因工作需要在本省（自治区、直辖市）或跨省（自治区、直辖市）调到同级或下级人民法院办案岗位，或通过干部选拔任用程序选任到上级人民法院办案岗位，符合新任职法院员额法官条件的，由高级人民法院批准或决定入额；通过逐级遴选程序选任到上级人民法院担任法官的，即为员额法官，依照法定程序办理审判职务任命手续，无需再办理入额手续。经组织选派到法院办案岗位挂职锻炼的干部，符合挂职法院法官条件的，由各高级人民法院批准或决定入额；挂职锻炼干部入额的，不占用挂职法院的员额和职数。

20. 规范审判辅助人员和司法行政人员管理。中央政法专项编制的法官助理按综合管理类公务员管理，同时实行职级管理。在严把政治关、能力关和强化管理基础上，探索建立法学教师、法律院校学生等人员到法院交流、实习、担任法官助理的制度机制。书记员一般应当具有大学专科以上学历、熟练的速录技能和一定的法律专业知识，除部分办案岗位因涉密等需要保留部分政法编制书记员外，原则上不再占用中央政法专项编制，可以结合实际实行聘用制、雇员制等方式管理。编制内书记员按综合管理类公务员管理，同时实行职级管理。推动符合条件的编制内书记员适时转任法官助理。制定警务辅助人员管理办法，明确岗位职责、管理方式等。严格控制司法行政人员所占比例，基层人民法院司法行政人员原则上不得超过中央政法专项编制的15%。积极畅通司法行政人员与法官、审判辅助人员的交流渠道。

各级人民法院可以结合实际，对编制外书记员、警务辅助人员实行等级管理，不断完善激励措施，协调当地财政、人社等部门，将编制外书记员和警务辅助人员所需经费列入法院年度预算，予以统筹保障；合理确定编制外书记员和警务辅助人员的薪酬标准，并建立动态调整机制，健全与工作绩效挂钩的考核机制。加强编制外书记员和警务辅助人员基本养老、医疗、失业、生育、工伤等社会保险和住房公积金等社会保障待遇。

21. 完善法官单独职务序列管理制度。最高人民法院会同有关部门，制定法官单独职务序列管理相关规定。法官按照单独职务序列管理，采取按期晋升和择优选升相结合，特别优秀或工作特殊需要的一线办案岗位法官可以特别选升。择优选升应当控制在规定的等级比例或数量范围内，鼓励特别优秀的法官实行特别选升，特别选升可突破任职资格或越级晋升。法官年度考核被确定为基本称职、不进行年度考核，或参加年度考核不定等次的，该考核年度不计为晋升法官等级的年限。在党纪政务处分影响期内的，不得晋升法官等级。

法官因工作需要转任审判辅助人员、司法行政人员或交流到其他党政机关，根据法官等级晋升审批权限，综合考虑任职资历、工作经历等条件，比照确定职级：一级、二级高级法官可以确定为一级、二级巡视员，三级、四级高级法官可以确定为一级至四级调研员，一级至五级法官可以确定为一级至四级主任科员。交流到专业技术类、行政执法类职位的，比照交流到综合管理类职位的有关原则确定职级。

22. 健全薪酬待遇制度。健全落实法官单独职务序列改革试点实施后养老保险有关政策，完善落实与法官单独职务序列相配套的工资制度，推动落实法官工资正常调整机制，其他公务员调整工资待遇标准时，相应调整法官工资待遇标准。分配发放法官绩效考核奖金，应当按照“突出实绩、奖优罚劣、倾斜一线”的原则，不与法官职务等级挂钩，注重向一线办案人员倾斜。各级人民法院应当根据实际情况，合理确定奖励性绩效考核奖金档次标准和人员比例，真正拉开档次、体现差别。因违纪违法受到党纪政务处分的，影响期内不予发放奖励性绩效考核奖金；处分期间不足一年的，按比例核减发放奖励性绩效考核奖金。各高级人民法院应当积极争取当地党委、政府支持，加强与组织、财政、人社等部门沟通协调，全面落实与法官单独职务序列相配套的医疗、差旅、公务交通补贴、住房等待遇。

23. 健全绩效考核制度。各级人民法院应当遵循司法规律，综合考虑办案数量、办案质效等因素，区分人员类别、岗位特点以及案件类型，分层分级制定针对性强、级差合理、简便易行的绩效考核办法。法官绩效考核采取定量与定性相结合、量化为主的方式，科学制定和使用量化指标，采用加权测算等计算方法，合理设置权重比例。法官绩效考核包括办案数量、办案质量、办案效率和办案效果等基本内容，各级人民法院可以根据审判工作重点，进行相应调整。

对法官在完成办案任务的同时，根据组织安排参与专项工作、审判调研、业务指导等，应当科学设置考核指标，全面体现法官工作量。探索将智能化应用嵌入办案平台，自动抓取办案、办公数据，实时生成考核过程，动态更新考核内容，全程公开考核流程，确保考核结果客观、精准、可追溯。法官考核采取平时考核与年度考核相结合，年度考核以平时考核为基础。考核结果记入审判业绩档案，作为对法官奖惩、晋升、调整职务职级和工资、离岗培训、免职、降职、辞退的重要依据。考核不合格的，按规定调整岗位、降低等级、停发绩效奖金或退出员额。

24. 加强依法履职保护。进一步明确法官权益保障委员会职责，完善工作机制，加强安全教育培训。法官因依法履职遭受不实举报的，各级人民法院应当协调有关单位，及时澄清事实，消除不良影响，依法追究相关单位或个人的责任。各级人民法院应当依法健全与公安机关的联防联动机制，依法从严惩治对法院干警及其近亲属实施威胁恐吓、侮辱诽谤、报复陷害、暴力侵害等违法犯罪行为；法院干警及其近亲属受到人身威胁的，协调当地公安机关采取必要保护措施；认真落实关于依法惩治袭警违法犯罪行为的指导意见，依法加强对司法警察的履职保护。推动完善法院因公伤亡干警特殊补助政策。积极落实中央有关因公牺牲法官、司法警察抚恤政策，认真做好“两金”申报、发放和备案工作。进一步规范督察检查考核工作，坚决清理、取消不合理、不必要的考评项目和指标，切实为基层减负，为干警减压。

五、优化司法资源配置机制，切实提升审判效能

25. 健全多元化纠纷解决机制。各级人民法院应当按照一站式多元解纷和诉讼服务体系建设的要求，积极完善诉讼与非诉讼解纷方式分流对接机制，加强在线诉非分流和诉调对接工作，加快人民法院调解平台与仲裁机构、公证机构、人民调解、行政调解、行业调解等非诉讼解纷平台对接，充分运用线上平台，统筹集成法学会、行业协会、行业组织、商会、律师等解纷力量，实现大量纠纷在诉前多元化解。针对婚姻家庭、道路交通、物业纠纷、消费争议、劳动争议、医疗纠纷、银行保险、证券期货等类型化纠纷，加强与有关部门对接，建立健全线上线下诉前联动调解机制，明确程序衔接细则，促进诉前高效化解纠纷。

26. 深化案件繁简分流。各级人民法院应当加强多元纠纷解决机制与繁简分流机制的有效衔接，可以根据民事、刑事、行政和执行案件繁简分流要求，结合本地实际制定具体标准，研发繁简分流系统算法，嵌入立案系统，形成“智能识别为主，人工分流为辅”的繁简分流模式。完善程序适用激励机制，精准区分“繁案”和“简案”，建立科学合理的办案考核指标和机制，通过快审快执、绩效激励等方式，引导当事人、鼓励法官依法依规选择小额诉讼程序、简易程序办理案件。民事诉讼程序繁简分流改革试点地区高级人民法院应当加强试点指导管理，研究制定实施细则，鼓励探索创新，为推动立法修改完善奠定基础。非试点地区法院应当在不突破法律和司法解释前提下，积极借鉴试点法院经验，做好推广准备。

27. 推进审判辅助事务集约化、社会化管理。各级人民法院应当结合实际，梳理适合购买社会化服务的审判辅助事务范围和项目，规范有序开展向社会购买服务，建立健全公开竞标、运营监管、业务培训等制度，所需经费列入法院年度预算统筹保障。完善审判辅助事务集约化管理工作流程，探索组建专业工作团队，集中办理文书送达、财产保全、执行查控等事务。

28. 加强智慧数据中台建设。各高级人民法院应当依托智慧法院建设，大力推进辖区法院区块链技术应用，积极探索智能合约深度应用，加强以司法大数据管理和服务平台为基础的智慧数据中台建设。各级人民法院应当进一步探索拓展人工智能、5G等现代科技在审判工作中的应用形态，推进以电子卷宗自动编目、网上阅卷、法律文书辅助生成、电子档案自动生成为代表的深度应用，完善“电子档案为主，纸质档案为辅”的案件归档方式。

各级人民法院应当充分认识深化司法责任制综合配套改革的重大意义，切实加强组织领导，认真履行主体责任，紧密结合工作实际，抓好本实施意见的推进实施，发挥好改革的突破和先导作用，依靠改革应对变局、开拓新局。各高级人民法院应当主动担当作为，杜绝“等靠要”思想，紧紧依靠党委领导，积极争取政府等各方面支持，结合本地实际，做好基础性工作，配套完善实施细则，切实加强改革督察，充分调动辖区法院积极性、主动性、创造性，认真推进落实法院自身可为的改革措施，确保各项具体改革任务抓实抓细抓落地。对贯彻落实本实施意见中遇到的新问题新情况，各级人民法院应当认真研究并提出建议，由高级人民法院汇总后，及时报最高人民法院。

本实施意见自2020年8月4日起实施，之前有关规定与本实施意见不一致的，按照本实施意见执行。