非法占用农用地罪“耕地毁坏程度”的认定和审查

图示一

从图示二可以看出非法占用农用地罪案件的地域分布。当前非法占用农用地罪案例主要集中在土地资源丰富的地区，其中内蒙古自治区、吉林省、云南省、黑龙江省、河南省分别占比16.27%、12.44%、11.94%、8.29%、5.82%。

图示二

二、耕地毁坏程度的认定

根据《刑法》第三百四十二条之规定，非法占用农用地罪是指自然人或者单位违反土地管理法规，非法占用耕地、林地等农用地，改变被占用土地用途，数量较大，造成耕地、林地等农用地大量毁坏的行为。据此，对于非法占用耕地案件而言，耕地毁坏程度的认定，是本罪成立与否的关键所在。

（一）何为“造成耕地大量毁坏”

《最高人民法院关于审理破坏土地资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》第三条规定，非法占用耕地“造成耕地大量毁坏”，是指行为人非法占用耕地建窑、建坟、建房、挖沙、采石、采矿、取土、堆放固体废弃物或者进行其他非农业建设，造成基本农田5亩以上或者基本农田以外的耕地10亩以上种植条件严重毁坏或者严重污染。另《最高人民检察院、公安部关于公安机关管辖的刑事案件立案追诉标准的规定（一）》第六十七条第二款规定，违反土地管理法规，非法占用耕地建窑、建坟、建房、挖沙、采石、采矿、取土、堆放固体废弃物或者进行其他非农业建设，造成耕地种植条件严重毁坏或者严重污染，被毁坏耕地数量达到以上规定的，属于本条规定的"造成耕地大量毁坏"。

根据前述司法解释，非法占用耕地造成大量毁坏包括三种情形：一是建设建筑物或者构筑物等非农业建设造成种植条件严重毁坏；二是挖沙、采石、采矿、取土造成种植条件严重毁坏，三是堆放固体废弃物造成耕地严重污染。

至于如何进一步认定“耕地种植条件严重毁坏”等问题，目前国家层面尚未出台耕地毁坏程度认定办法等文件，只有行业标准。2021年7月7日，自然资源部发布《对十三届全国人大四次会议第3781号建议的答复》，称下一步将“加快研究制定国家层面的政策性文件，为实现耕地破坏鉴定工作制度化、规范化和程序化打下基础。”但由于各地情况差异较大，仅部分省、市制定出台了地方性的耕地毁坏鉴定的相关标准，在一定程度上为耕地毁坏鉴定提供了依据。

1、行业标准

《耕地和林地破坏司法鉴定技术规范》（SF/T 0074—2020）规定了耕地破坏司法鉴定的委托与受理、鉴定程序和方法及鉴定意见的要求，并从四个方面明确了耕地严重毁坏程度判断标准：（1）在耕地上建窑、建坟、建房、修路、压占、硬化或建设其他建筑物及构筑物的；（2）在耕地或林地上挖砂、采石、采矿、取土和开挖地基等的，致使土地原有耕作层或表土全部被破坏；（3）耕地的基础灌溉设施被破坏，导致耕地原有种植条件严重毁坏的；（4）在耕地上堆放建筑垃圾、医疗废物和工业污秽等固体废弃物，排放有害废水、污水及粉（烟）尘及其它污染物的，污染物含量高于风险管制值的；若污染物含量介于筛选值和管制值之间的需要进行风险评价，根据风险评价结果判断土地种植条件是否遭受严重毁坏。其中，对于污染物含量的认定，需结合《土壤环境质量 农用地土壤污染风险管控标准（试行）》（GB 15618-2018）予以评价。

2、地方标准

针对耕地破坏程度鉴定，湖北省、河南省、安徽省、天津市等地均有陆续发布地方标准。以天津市《耕地毁坏程度鉴定技术规范》（DB12/T 1422-2025）为例，其规定了耕地毁坏类型、鉴定流程、毁坏程度评价等，同时规定技术报告应包括项目基本情况、区域概括、毁坏耕地勘查、毁坏程度评价、鉴定结论、复垦建议等内容。图示三为耕地种植条件毁坏程度评价因子及分级标准。

图示三

（二）耕地毁坏程度的认定主体

2008年9月，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、原国土资源部联合发布的《关于在查处国土资源违法犯罪工作中加强协作配合的若干意见》规定：“人民检察院、公安机关在侦查、批准逮捕、公诉过程中，需要确定耕地破坏程度的，可以向国土资源行政主管部门提出申请，由国土资源行政主管部门出具鉴定结论，并及时向申请单位提供”；另原国土资源部、最高人民检察院、公安部于2008年9月联合发布的《关于国土资源行政主管部门移送涉嫌国土资源犯罪案件的若干意见》明确，需要对耕地毁坏进行认定的，由市（地）级或者省级国土资源行政主管部门出具鉴定结论。据此，耕地毁坏程度鉴定结论的出具主体为市（地）级或者省级国土资源行政主管部门。

国土资源主管部门受理后，有条件自行鉴定的，由专家人员鉴定。没有条件自行鉴定的，由第三方技术认定机构提供鉴定。比如，《拉萨市耕地破坏程度鉴定暂行办法》第四条规定“市自然资源局牵头组建耕地破坏程度鉴定专家库，专家库由来自土地、农业、水利、生态环境、规划、测绘、法律等方面，具有副高及以上职称或者同等专业水平的人员组成，人数不少于二十人，由各行业单位推荐。根据鉴定工作的实际情况，可以委托有资质的第三方机构对耕地破坏进行鉴定。”；《连云港市耕地破坏鉴定暂行办法》第四条规定“市自然资源和规划局牵头组建耕地破坏鉴定专家库，专家库由来自土地、农业、水利、生态环境、规划、测绘、法律等方面，具有副高及以上职称或者同等专业水平的人员组成，人数不少于十五人，由各行业单位推荐，实行开放式动态管理，具体管理办法另行制定。根据鉴定工作的实际情况，可以委托有资质的第三方机构对耕地破坏进行鉴定。”这也导致实务案例中，上述主管部门在出具鉴定结论时，表述不一，比如《国土资源违法案件鉴定书》、《耕地破坏程度认定意见书》、《破坏耕地程度的鉴定意见》、《违法用地耕地破坏鉴定结论》、《造成耕地种植条件破坏程度认定结论书》等。

2024年10月22日，（自然资办函〔2024〕2253号）《关于进一步加强协作配合做好耕地破坏程度认定鉴定工作的通知》明确，自然资源主管部门出具的是行政认定意见，鉴定机构提供的是司法鉴定意见。具体而言，对于建筑物或构筑物已经形成、地基施工基本完毕、基坑已开挖或基础桩已基本完成施工、建筑物或构筑物基础和底层结构已基本完成、对耕地使用水泥沥青硬化、在耕地上挖砂、采石、采矿、取土等明显造成土壤耕作层破坏的不具有争议、非关键专门性问题，省级或市（地）级自然资源主管部门可以直接依据现场照片、录像等客观证据，或者组织认定委员会专家论证，认定耕地种植条件严重破坏，并出具相关行政认定意见。除上述可以直接出具行政认定意见的情形外，其他对于耕地破坏程度有争议、涉及关键专门性问题的，办案单位可以委托从事耕地破坏程度鉴定相关业务的鉴定机构进行鉴定，并提供司法鉴定意见。

三、耕地毁坏程度认定的审查要点

司法实践中，耕地毁坏程度通常依据鉴定机构出具的鉴定意见或自然资源主管部门出具的报告来认定。对于自然资源主管部门依据法律、司法解释的规定就专门性问题出具的报告，参照鉴定意见的相关规定进行审查和认定。

（一）鉴定主体的合法性

如前所述，耕地毁坏程度鉴定结论的出具主体为市（地）级或者省级国土资源行政主管部门，其也可以委托具备相应资质的专业机构对耕地毁坏程度进行鉴定。在对鉴定主体合法性进行质证时，不能笼统地称“不具有司法鉴定资质”，应结合司法解释以及地方标准的具体规定进行有效审查，否则，会适得其反。

【案例一】（2016）粤1223刑初152号高某非法占用农用地案

【裁判摘要】该鉴定报告没有肇庆农业局的鉴定人员签名，后虽补充了现场签到表，但不能证实参与鉴定的人员具备测绘资格等相关资质、技术职称及农业土壤专业技术或职称。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国刑事诉讼法〉的解释》第八十五条的规定，鉴定人不具备法定资质，不具有相关专业技术或者职称的，鉴定意见不能作为证据使用。据此，该鉴定报告不能作为定案依据。

【案例二】（2016）粤2071刑初1304号

【裁判摘要】最后由该局国土执法监察支队出具情况说明，笼统说明该用地已经建成多座简易建构建筑物及水泥硬底化场地，已不适合耕作。经本院依法调取证据，公诉机关未能提供进一步证据证明涉案地块硬底化的具体面积，及地块是否已造成农用地种植条件严重毁坏或者严重污染，现该部分事实存疑。

【案例三】（2019）黔01刑终622号梁某、袁某武非法占用农用地案

【裁判摘要】关于辩护人所提贵州省国土资源勘测规划研究院不具有司法鉴定资质，其出具的《贵阳市经开区小孟社区陈亮村耕地损毁情况鉴定勘察报告》不能作为本案定罪的依据的辩护意见。首先，《贵阳市经开区小孟社区陈亮村耕地损毁情况鉴定勘察报告》系对案涉农用地损毁情况的专业认定，不属于《司法部环境保护部关于规范环境损害司法鉴定管理工作的通知》中所明确的应当由统一登记的司法鉴定机构进行鉴定的环境污染或者生态破坏事项，故本案由贵州省国土资源勘测规划研究院组织具有相应专业知识及职称的专家对案涉土地的损毁情况作出认定，并不违反法律规定。

（二）鉴定过程和方法的规范性

《耕地和林地破坏司法鉴定技术规范》（SF/T 0074—2020）第5条规定的鉴定程序和方法包括现场调查、现场分析、布点及测绘、样品采集、样品检测等。其中，第5.1.1条规定“现场调查应由2名（含）以上司法鉴定人进行，委托机关及双方当事人应到场。”第5.3.1条规定“样品采集应有2名（含）以上司法鉴定人员在场的情况下完成。”但实践中，有些鉴定人员并未亲自前往涉案耕地现场，而是草率地依据其他单位提供的数据出具鉴定意见。

1、鉴定人未独立完成鉴定事务

《司法鉴定程序通则》第五条规定：“司法鉴定实行鉴定人负责制度。司法鉴定人应当依法独立、客观、公正地进行鉴定，并对自己作出的鉴定意见负责。”据此，如果司法鉴定人未依法独立对涉案耕地进行现场调查、现场测绘并形成相关材料，对涉案耕地的鉴定缺乏亲历性，鉴定结论则不能作为定案依据。

【案例四】人民法院案例库2023-11-1-347-005号张某广非法占用农用地案

【裁判要旨】本案所涉“鉴定结论”，实际系就专门性问题出具的报告。对于行政机关依据法律、司法解释的规定就专门性问题出具的报告，人民法院应当参照鉴定意见的相关规定进行审查。在相关意见存疑的情况下，可以通知出具报告的人员出庭作证，接受质证询问。

【裁判摘要】鉴定人未独立完成鉴定事务。根据两鉴定人的陈述，2016年当时受滨州市国土局委派到过现场，但没有进行测量。被破坏的农用地的长、宽基础数据以及平面图，系博兴县国土资源局提供。滨州市国土局依靠县国土局提供的数据，进行计算得出破坏农用地面积。鉴定人没有亲自测量，没有掌握第一数据。而且，依据《关于国土资源行政主管部门移送涉嫌国土资源犯罪案件的若干意见》（国土资发[2008]203号）“二、关于移送证据”之中“（三）.....需要对耕地破坏程度进行鉴定的，由市（地）级或者省级国土资源行政主管部门出具鉴定结论”的规定，县国土行政部门亦无权实施上述行为......在控方未能进一步提供确凿证据的情况下，应当依照《中华人民共和国刑事诉讼法》第二百条第三项，作出证据不足、指控的犯罪不能成立的无罪判决。

【案例五】（2016）粤1223刑初152号高某非法占用农用地案

【裁判摘要】根据《关于国土资源行政主管部门移送涉嫌国土资源犯罪案件的若干意见》的规定，对耕地破坏程度进行的鉴定，由市（地）级或者省级国土资源行政主管部门出具鉴定结论。肇庆市国土资源局、肇庆市农业局虽对涉案耕地出具鉴定报告，并附有土地利用现状图、土地利用总体规划图、现场照片等材料，但上述材料均由广宁县国土资源局收集。在案证据不能证实肇庆市国土资源局、肇庆市农业局对涉案耕地进行现场测绘、现场勘查并形成相关材料，其对涉案耕地的鉴定缺乏亲历性，鉴定方法存在瑕疵，该鉴定结论不能作为定案依据。

2、缺乏鉴定所依据的专业标准和鉴定方法、鉴定过程的说明

【案例六】（2015）赵刑初字第00139号马某某非法占用农用地一审刑事判决书

【裁判摘要】鉴定结论，是否有依据不清楚；数据是鉴定人田某、张某自己调查、丈量、勘测得出的，或是有关单位移送，鉴定是用的什么方法不清楚。故此鉴定没有鉴定过程、鉴定方法。根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国刑事诉讼法>的解释》第八十五条第一款第六项的规定，故不能作为定案的证据。现场勘验笔录（侦查机关），勘察人员是否实际丈量、是否委托他人丈量；现场勘验笔录上的见证人王某、刘某是否是公安机关聘请的公安协警（协勤）。可能违反程序法。故不能作为定案的证据。

（三）鉴定意见与其他证据的印证性

从证据采信规则看，鉴定意见不是定案的唯一依据，应当结合全案证据进行综合采信。对于鉴定意见与全案其他证据相互印证、能够形成证据锁链的，应当予以采信，对于鉴定意见与在案其他证据相矛盾的，依法不应作为定案的根据。

【案例七】（2016）冀刑再2号王某某非法占用农用地案

【裁判摘要】《国土资源违法案件鉴定书》的实体内容与之后的《耕地破坏鉴定不予受理通知书》存在矛盾。原判据此认为王某某占用农用地的行为造成耕地大量毁坏的证据不充分。

1、保定市国土资源局于2009年7月26日出具《国土资源违法案件鉴定书》，鉴定意见认为“固体废弃物、巨大石块的堆放压占以及重型运输设备的运动对耕地的生产能力有重大影响并导致该区域恢复原生态状况非常困难，属于对耕地和生态环境的严重破坏行为”；经王某某、曲阳县检察院申请、河北省国土资源厅委托，2010年5月13日保定市国土资源局出具了《耕地破坏鉴定不予受理通知书》，该通知书认为“经现场核实，发现部分巨大石块已移出压占的耕地，部分承包地的种植条件有所改变，种植面积也有所增加。目前已不具备耕地破坏认定的前提条件，决定不予受理”。从两次鉴定的实体内容看，保定市国土资源局2009年7月26日出具鉴定书称“导致该区域恢复原生态状况非常困难”，却在仅隔不到一年的时间，涉案土地的种植条件和种植面积就均已改善，两次鉴定的实体内容存在矛盾。

2、非法占用耕地“造成耕地大量毁坏”，是指行为人非法占用耕地建窑、建坟、建房、挖沙、采石、采矿、取土、堆放固体废弃物或者进行其他非农业建设，造成基本农田五亩以上或者基本农田以外的耕地十亩以上种植条件严重毁坏或者严重污染。从保定市国土资源局出具的《耕地破坏鉴定不予受理通知书》的内容来看，王某某堆放石料的行为方式与上述法定行为方式并不吻合。

（四）关联性

在鉴定意见认定“耕地毁坏”的情况下，还应审查当事人行为和耕地毁坏结果之间的因果关系。如果有证据证明占用行为与土地毁坏结果之间没有因果关系，或者二者的因果关系存疑，则不应以非法占用农用地罪追究其刑事责任。

【案例八】（2008）丽刑初字第101号王某某非法占有农用地案

【裁判摘要】根据案发后的丈量及检测，西杨场村平整的土地为50余亩，其中39.2亩由被告人王某某盖小二楼使用，剩余土地仍处于闲置状态，而上述全部土地均不具备了耕种条件，已经全部被破坏。由此可见，被告人王某某在上述土地建筑房屋的行为虽然加剧了土地恶化程度，但该行为不是造成上述农用地被破坏的直接原因，上述土地被破坏的直接原因在于用工程土垫土平整土地，而实施该行为被告人王某某并不知情未且亦参与，公诉机关上述指控不当。

【案例九】州检一部刑不诉〔2020〕68号陈某某非法占用农用地案

【不起诉决定书摘要】陈某某实施破坏耕地的行为之前，周某某及村里相关人员先后在同一地块上实施了破坏耕地的行为，前两者破坏耕地的行为是否造成耕地毁坏的后果以及造成毁坏后果的具体情况无法查清，因此陈某某破坏耕地的具体亩数、其实施破坏耕地行为时耕地是否已经处于被毁坏状态等事实无法确定，认定陈某某的行为构成非法占用农用地罪无法排除其他合理怀疑，本案不符合起诉条件。

四、结语

非法占用耕地案件中，鉴定意见是决定案件走向的关键证据。但实践中“以鉴代审”的倾向，加之耕地毁坏程度鉴定意见的专业性和复杂性，给辩护律师的质证工作带来一定的挑战。除了针对鉴定意见的“一般”质证要点外，还需要结合司法解释、技术规范，从鉴定过程和方法的规范性对鉴定意见的内容、结论的科学性进行实质审查。考虑到因专业壁垒可能忽视细节问题，辩护律师也可以申请专家辅助人出庭，强化质证的对抗性和有效性。