《刑事诉讼法》修改背景下指定管辖制度的完善研究

一、问题的提出

管辖在刑事诉讼体系中意义重大。指定管辖作为管辖制度的不可或缺的组成部分，是法定管辖的补充，在刑事诉讼中合理运用，对于保障案件及时审理、保护当事人权利、保证公正审判具有重要意义。例如，2022年唐山烧烤店打人案，为避免唐山本地有关“保护伞”干涉案件办理，经河北省公安厅指定，该案由廊坊市公安局广阳分局侦查办理，后续的审查起诉、审判均由廊坊市广阳区检察院、法院受理。在职务犯罪案件中，指定管辖也是常用的手段之一。例如，2023年中国国家男子足球队原主教练李铁涉嫌受贿、行贿、单位行贿、非国家工作人员受贿、对非国家工作人员行贿案，分别由湖北省赤壁市监察委员会、赤壁市公安局，调查、侦查终结。经湖北省人民检察院指定，由咸宁市人民检察院并案审查起诉，并依法向咸宁市中级人民法院提起公诉。近年，随着电信网络诈骗、跨境犯罪日渐猖獗，我国公安部对此加大打击力度，利用侦查指定管辖，指定相关地方公安机关管辖，出境抓捕犯罪嫌疑人归案。

上述案例展现了我国刑事诉讼中指定管辖的实践样态，同时也暴露出指定管辖制度在适用案件情形、决定主体等方面无章可循。根据《中华人民共和国刑事诉讼法》（以下简称《刑事诉讼法》）第二十七条规定，指定管辖所调整的案件仅“管辖不明”这一类型。然而，相关司法解释扩张适用情形，将管辖权有争议的案件和有管辖权法院不宜或者不能行使管辖权的案件包含在内。随着对网络犯罪、有组织犯罪打击力度的加强，司法实践中越来越多的案件被指定管辖，指定管辖的决定主体也超出了立法规定的人民法院。指定管辖适用泛滥、随意性大，违背了《刑事诉讼法》关于法定管辖的相关原则与精神，忽视犯罪嫌疑人、被告人的管辖程序性权益。究其根本，是未厘清指定管辖价值，将指定管辖制度当作打击犯罪的工具，权力色彩较重。刑事诉讼管辖的功能在于确定刑事案件由哪一机关受理或者由哪一级法院审理，确保案件能够及时、有效处理。基于此，产生了刑事诉讼管辖的实用主义逻辑，即方便案件的处理。那么，刑事诉讼管辖，尤其是指定管辖的适用是否还应遵循理性主义逻辑或者以相关价值为指引？

显而易见，刑事诉讼指定管辖面临着相关立法供给方面的不足。《人民法院第六个五年改革纲要（2024—2028年）》指出：“健全和规范指定管辖和集中管辖适用。完善管辖权争议解决机制......”《最高人民检察院关于全面深化检察改革、进一步加强新时代检察工作的意见》也指出：“......规范刑事案件指定管辖工作。”此次《刑事诉讼法》修改将是完善刑事诉讼指定管辖的关键机遇。本文以刑事诉讼指定管辖适用全阶段视角出发，分析指定管辖在实践中泛化的成因、异化现象以及运行逻辑，试图探讨指定管辖的价值取向，并构建三大制度以纠正司法实践中的诸多乱象，规范指定管辖制度的运作。

二、刑事诉讼指定管辖的规范现状与实践检视

（一）刑事诉讼指定管辖的规范性不足

与司法实践适用频繁相比，我国《刑事诉讼法》对指定管辖的规范显得相对冷清，仅有一个条文规定了可以适用指定管辖的情形。为了配套《刑事诉讼法》的运行，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国刑事诉讼法〉的解释》（以下简称《最高法解释》）通过多个条文规范指定管辖的具体操作，如：受理案件的人民法院在收到上级人民法院改变管辖决定书、同意移送决定书或者指定其他人民法院管辖的决定书后，应当书面通知同级人民检察院，并将案卷材料退回，同时书面通知当事人；等等。值得注意的是，《最高法解释》有突破《刑事诉讼法》相关规定之嫌疑。《最高法解释》第二十条第二款规定：“有关案件，由犯罪地、被告人居住地以外的人民法院审判更为适宜的，上级人民法院可以指定下级人民法院管辖。”相较于《刑事诉讼法》仅规定“管辖不明”这一情形，《最高法解释》增加了“有关案件”这一种情形，这在某种程度上是对《刑事诉讼法》的突破。

检察机关、公安机关针对指定管辖也做了进一步的规定。例如，《人民检察院刑事诉讼规则》第二十二条，《公安机关办理刑事案件程序规定》第二十二条、第二十三条等。总体来看，其内容均是对《刑事诉讼法》第二十七条的翻版，只是将指定管辖的决定主体授权为各自机关。具体来说，对于公安机关，如果存在管辖模糊或者争议的刑事案件，相关公安机关会先尝试通过协商的方式来解决。当协商未能达成一致时，则会提交给共同的上级公安机关，由其来行使指定管辖的权力，以确保案件的顺利办理。除了上述规定外，我国还出台了一系列针对特定类型犯罪的指导意见，如《关于办理黑恶势力犯罪案件若干问题的指导意见》《关于办理黑社会性质组织犯罪案件若干问题的规定》《关于办理网络犯罪案件适用刑事诉讼程序若干问题的意见》（以下简称《办理网络犯罪案件意见》）等均规定了特定类型的案件如何适用指定管辖，这为公安机关在办理相关案件时提供了明确和具体的指导。

从效力位阶看，《刑事诉讼法》仅规定了审判指定管辖。但是，无论是检察机关还是公安机关均在自己的办案规则中规定了指定管辖，三机关各自独立行使指定管辖权，这就容易造成指定管辖的混乱与冲突。暂且不论公安部和最高人民检察院在各自规定中规定指定管辖是否存在着自我授权的嫌疑。在电信网络诈骗犯罪高发的当前，侦查指定管辖定位适用愈加泛化，造成指定管辖面临新的困境。从立法本意看，旨在以审判管辖为基准，对侦查管辖进行规范与指引。然而，立案是整个刑事诉讼的起点与开端，从某种程度而言侦查指定管辖几乎预决了审判指定管辖，这导致审判管辖对侦查管辖的指引与规范显得力有不逮。诚然，公安、检察等机关的积极参与，对于确保指定管辖制度在侦查、审查起诉、审判各阶段的顺利衔接，以及促进各司法机关之间的有效协作，起到了必要的支持作用。然而，考虑到不同机关间工作内容、自身地位的差异性与相对独立性，现阶段“流水作业式”诉讼结构的批判以及“以审判为中心”的改革的情况，对刑事审判指定管辖制度在侦查、审查起诉、审判阶段指定管辖制度中的功能、作用进行明确，亦有其必要性。但结合各类规范性文件内容来看，尚缺乏此类规定的设置。

应当说，我国刑事诉讼指定管辖制度的法律规范不成体系，呈分散性。在《刑事诉讼法》仅一条规定的情况下，公安机关、检察机关、监察机关均各自通过出台办案规则或者指导意见等规范性文件的方式授权在各自诉讼阶段指定管辖，使得指定管辖的有关规定散见于各级各类规范性文件中，造成了指定管辖的失范与无序。更为严重的是，凡是与侦查相关的办案规则或者指导意见，其在对相关案件进行指定管辖时仅追求如何有利于打击犯罪，较少考虑被追诉人的权利保护。例如，《办理网络犯罪案件意见》中规定“......应本着有利于查清犯罪事实、有利于诉讼的原则，认真协商解决.......”随着大量案件在侦查阶段适用指定管辖，使得指定管辖不断突破《刑事诉讼法》规定的适用情形，使没必要指定管辖的案件出于各种考量，如追求破案效率、规避管辖争议或满足特定利益等进行指定管辖，不仅破坏了管辖的确定性和程序的安定性价值，侵犯了被追诉人的诉讼权利，而且使侦查指定管辖如脱缰野马愈发不受《刑事诉讼法》的约束，这种不当扩张侵蚀了刑事诉讼管辖制度的严谨性与公正性。

（二）刑事诉讼指定管辖的实践检视

规范层面的失序，必然会引发司法实践的乱象。司法实践中存在的问题主要有。

1.指定管辖适用随意。实践中指定管辖规范性不足，适用的随意性很大，具体表现为启动的随意性、适用的随意性和决定的随意性。首先，就刑事诉讼指定管辖的启动方式来看，无论是在启动主体，或是启动方式、理由等内容上均缺乏统一性与明确性，从而使得这一制度在启动上呈现出一定的随意。其次，就刑事诉讼指定管辖的适用情形来看，我国《刑事诉讼法》及相关司法解释只规定了在管辖不明、案件管辖存在争议或者情况特殊时可以适用指定管辖，而对于哪些情况属于特殊只字未提，规范中存在着较多可解释空间以及不确定的概念，这就导致在司法实践中可以无需任何理由，就由相应的公安司法机关作出指定管辖。最后，就刑事诉讼指定管辖的决定程序来看，依然处于无法可依的状态。一方面，我国刑事诉讼指定管辖制度在如何确定被指定管辖法院方面缺乏相关规范。指定下级法院审理，那么这里被指定的单位具体是其下级法院的哪一个？标准是什么？这种一般性规范的缺失，可能导致的结果就是，上级公安司法机关可以在作出指定管辖行为时为达到特定目的而指定某公安司法机关承办案件，指定管辖权力就不能得到有效的限制。另一方面，具体由谁来决定不明确，对于上级法院，指定管辖最终是法院院长决定还是审判委员会决定亦无法得知，造成实践乱象。

2.侦查指定管辖预决审判指定管辖。我国指定管辖制度的设计理念是以法院为轴心构建的。然而，在司法实践中，法院并未能充分彰显其在指定管辖决策中的核心作用，指定管辖的法律规范构想与司法实践之间存在着不容忽视的脱节。这主要缘于科学技术的发展促进犯罪手段不断迭代，网络犯罪的跨地区特点愈发明显，传统的犯罪地侦查管辖制度，已难以适应当前治理犯罪的需要，大量案件需要在侦查阶段指定管辖。然而，我国《刑事诉讼法》只规定审判阶段的指定管辖，学者们称之“审判管辖中心主义”，即《刑事诉讼法》关于划分法院地域管辖的标准，应当同样适用于公安机关等侦查机关，起到审判指定管辖指引侦查指定管辖的作用。有学者明确指出，侦查管辖应遵循审判管辖的原则，以确保“以审判为中心”，避免利用过度灵活的侦查管辖“对抗”或“削弱”审判管辖。但是，由于侦查是立案后首个实质处理案件的诉讼阶段，侦查机关自行指定管辖往往能够影响到后续审判管辖的确定。基于效率导向以及我国公检法机关历来诟病的“流水线式”结构，侦查指定管辖已然突破《刑事诉讼法》规定的制度图景，导致作为后续的审判管辖无法提供指引作用，只能被动接受，在实践中很容易异化为以侦查为中心。

审判中心主义包含着司法权对于侦查权进行有效控制，这种控制通过对侦查中的某些环节如逮捕、搜查、扣押等采取司法令状(审批)制度来实现。指定管辖若以侦查管辖为主导，实际上是重返“侦查中心主义”，以侦查管辖约束审判管辖，不仅会削弱法院的最终审查权，还将丧失对管辖错误有效的纠正。实际上，管辖并非是简单的技术分配，或者是公安司法机关内部权力的划分。相反，作为刑事诉讼的前提与开端，管辖背后包含着正当程序、权利保障等价值，应以确定性、人权保障为目标。也就是说，无论是侦查指定管辖还是审判指定管辖，表面上看似乎是由哪一机关说了算的问题，实质上，无论是侦查机关还是审判机关，在指定管辖时都应当追求管辖的确定性和诉讼权利的保障。

3.被告人权利缺乏保障。目前指定管辖的运行呈现出较为浓厚的“职权主义色彩”。无论是侦查指定管辖还是审判指定管辖的确定，其决定程序都是公检法三机关内部决定，即使是面临管辖争议时的商讨程序，也仅是有争议的各机关协商讨论决定，不涉及相关当事人，决策形成具有封闭性和行政化。具言之，一方面，对于某一案件的管辖，被追诉人无权提出变更管辖申请。管辖变更申请权是指由于某种特殊情况，被告人在案件审理前向相关公安司法机关提出变更管辖的权利。有学者通过调研发现，在指定管辖这一问题上，50％的律师认为当事人应当在变更管辖制度中拥有权利，希望能通过诉权制约司法权的路径来确保变更管辖恰当实施。例如在杭州保姆纵火案中，被告人莫某某的辩护人要求指定杭州市中级人民法院以外的法院异地管辖。辩护人认为，被告人莫某某涉嫌纵火、盗窃罪一案影响重大，且与案件相关的绿城物业是杭州重要的地方企业，为案件公正审理，此案不宜由杭州市中级人民法院审理。与实践情况相反的是，我国现行的《刑事诉讼法》及其相关司法解释中，并未提及当事人拥有变更管辖申请的权利。这表明，当前的管辖制度，尤其是指定管辖，其运行逻辑主要是基于公安司法机关内部权力的划分，被视为公安司法机关自主裁决的事项范畴，不受当事人诉权的干预或制约。 

另一方面，案件被指定管辖后，被追诉人无权提出管辖权异议。管辖权异议制度在民事诉讼领域较为成熟，民事诉讼领域的管辖权异议的制度包含了两方面的程序设计。其一，被告必须在答辩期届满以前提出管辖权异议，逾期不提则视为其对立案的法院拥有管辖权，亦为管辖恒定原则的体现。其二，被告在法定期间内提出管辖权异议，法院必须进行审查，并以裁定方式做出，针对驳回的裁定被告还可以向上级法院提起上诉。近年，我国刑事诉讼学者从管辖权异议的性质、理论基础、制度建构等方面进行了深刻的研究，且已经得到了理论界的广泛共识。在司法实践中被追诉人提出管辖异议也非常普遍，司法机关对该种管辖异议权或多或少地也予以承认。例如，在甘某生产、销售伪劣产品案中，二审辩护人认为该案一审法院无管辖权，遂提出管辖权异议，二审法院最终撤销原判，发回重审。然而，我国《刑事诉讼法》却迟迟未将管辖权异议纳入《刑事诉讼法》范畴。

三、刑事诉讼指定管辖的价值解构

从传统刑事诉讼价值的视角出发，即公正与效率的角度来剖析指定管辖，会发现存在逻辑悖论，这两大价值在指定管辖中似乎都难以站得住脚。正是由于缺少价值遵循，导致指定管辖在司法实践中泛化。法定法官原则包含了管辖的确定性以及权利保障等多重价值，应当成为指定管辖的价值遵循。

（一）以效率和公正为指定管辖的价值遵循存在逻辑矛盾

刑事诉讼指定管辖是对法定管辖的一种变通与超越，在价值考虑方面，指定管辖面临着逻辑难以自洽、理论供给不足的尴尬境遇。一方面，有学者指出，公安机关出台的规范性文件普遍将指定管辖作为便利案件办理的工具，以诉讼效率作为价值取向。如《办理网络犯罪案件意见》的相关规定及《关于办理电信网络诈骗等刑事案件适用法律若干问题的意见》中规定：“......可由共同上级公安机关按照有利于查清犯罪事实、有利于诉讼的原则，指定有关公安机关立案侦查。”但是，如果将诉讼效率作为指定管辖的价值取向，却难以解释以下三种适用指定管辖的情形：一是避免社会势力对案件造成影响；二是为了方便开展侦查取证工作；三是某些法院需要整体回避的情形。上述三种情形，即使认为，对于管辖不明的案件，通过指定管辖的方式，以尽快促使刑事案件进入诉讼程序，是为了避免由于管辖不明导致的案件久拖不决，一定程度上是追求效率价值的体现。但绝大多数情况下，上述三种适用情形更多的是出于避免当地势力对案件办理产生不当因素的干扰，如唐山烧烤店打人案即是出于此目的。而对于这些情形，公安司法机关往往会选择指定远离犯罪地或者被告人所在地的公安司法机关管辖，那么公安司法机关在侦查取证、审查起诉、审理等过程中就会増加异地办案的成本和时间。从这一角度出发，指定管辖所追求的诉讼价值恐怕难以用效率概括。

办案机关通过采取指定管辖措施，实现异地侦查、起诉、审判，有效避免了在办理案件时的不当阻力，保证人民法院依法独立行使审判权。对于该情形，通过牺牲部分诉讼效率来追求案件实体的公正具有正当性和合理性。从这一角度来看，指定管辖似乎又以追求公正价值，尤其是实体公正为价值取向。在司法实践中，越来越多的案件都打着“保证司法公正”的旗号，以“实体正义”为背书，频繁适用指定管辖。事实上，这种以“实体正义”为价值出发点，指导指定管辖的司法实践，是对实体正义和程序正义认识的误读和偏见，实体正义和程序正义背后的逻辑应是“程序公正——实体公正/实体不公正”。因此，没有一项程序的设计是能够确保实体正义实现的，即使程序是正义的，也会产生实体不正义的情况。相反，程序正义主要是重视对犯罪嫌疑人、被告人的权利保护，使其在面对一项不利于自己的指控时能够充分享有知情权、参与权、辩护权等。

进言之，即使以所谓“实体公正”的价值作为指定管辖的价值追求，能否真正实现实体公正仍然有待商榷。民事诉讼法学者指出管辖制度的设计并没有也不可能考虑如何防止司法地方保护主义的因素。尽管司法地方保护主义与民事诉讼所强调的平等原则相违背，严重地损害了程序正义的基本要求，应当努力消除和避免，但这却不是管辖制度所能解决的。与民事诉讼需要避免司法地方保护主义类似的是，指定管辖在上述适用情形中往往也充当起避免地方势力干扰司法公正的重要角色。但是，由于被指定管辖的公安司法机关标准不明确，加上作出指定管辖决定的机关与执行指定管辖决定的机关存在上下级关系，那么被指定的公安司法机关能否做到依法独立办案，避免受到上级机关的隐形干扰？更为严重的是，滥用指定管辖违反了法治的基本要求。法治所追求的是“相似情况相似处理”，如果同类型案件，被指定的办案机关不同，就可能造成裁判结果上的差异，也就难以给被追诉人稳定的心理预期，亦即破坏了法律的安定性。

职是之故，以效率和公正两大价值作为指定管辖制度的价值遵循存在内在逻辑矛盾。实际上，指定管辖制度在司法实践中业已发展出两大类适用情形。一种是以侦查机关（调查机关）为主颁布的办案意见，其主要涵盖刑事诉讼指定管辖在侦查（调查）阶段的适用，如网络犯罪、跨境犯罪，这类情形往往追求办案的便利性和打击犯罪的有效性，因而以“诉讼效率”为价值取向；另一种则以“避免外部势力干涉案件处理，保证案件处理公正”为目的，如唐山烧烤店打人案。两类情形明显追求不同的诉讼价值，也难免会导致刑事诉讼指定管辖面临价值混乱的困境。然而，管辖作为一种纯粹的程序正义，刑事诉讼指定管辖绝不能以“效率”，也不可能以“公正”作为价值取向，前者忽视了管辖作为重要的程序前置关卡，应当重视权利保障；后者则陷入了手段和目的的逻辑颠倒困境。 

（二）确定性是管辖制度的首要价值

刑事管辖制度旨在明确具体案件在不同法院间的分配，其核心在于确保管辖法院的法定性及预先确定性。管辖确定性，是法定法官原则的直接要求。我国并没有规定法定法官原则，有学者将其概括为“事先以明确的、具体的法律规定某一案件由某法官承办”。在众多大陆法系国家或地区，法定法官原则被视为刑事诉讼法的一项基本原则，部分国家甚至将其明文规定为当事人享有的宪法性权利。在德国，其《基本法》第101条规定“任何人不得被剥夺接受法定法官审判的权利”，便是法定法官原则之体现。德国将法定法官原则作为划分国家权力架构的一环，其内涵包括以下几点。第一，法院管辖法定。法定法官虽然规定的是法官与案件管辖的关系，但法官隶属于某个特定法院。可以说，法院管辖法定是实现法官法定的前提和基础，如果法院不法定，法官法定就毫无意义。第二，案件分配法定。如果说法院管辖法定是实现法定法官原则的前提，那么案件分配法定则是判断是否实现法定法官原则的核心。案件分配法定是指某一案件具体由哪位法官审理，必须事先由一般性的法律所明定。第三，禁止特别法院。一旦可以就某特定案件专门成立特别法院，那就违背了法定法官原则。在巴西，法定法官原则又被称之为自然法官原则（Princípio do Juiz Natural），1988年《巴西联邦共和国宪法》第5条第 XXXVII 、第 LIII 款分别规定，“禁止特别法庭”“只有由宪法规定的机构才有管辖权，非经法定管辖机关，任何人不得被起诉或判决，禁止特别法庭”。宪法法院进一步阐述了自然法官原则是正当程序权利的核心组成部分，强调只有在事实发生前已成立的法院才能对个人进行审判。葡萄牙学者乔治·德·菲格雷多·迪亚斯（Jorge de Figueiredo Dias）指出了所谓自然法官原则的三个要求：(1) 仅由宪法所设立的机构才是司法机关；(2) 在事实发生后，任何人都不得被任何其他机构审判；(3) 预先设立的法官之间实行严格的限制，排除任何存在任意性的可能。法定法官原则要求法官必须具备法定的管辖权来源，通过确保法官的确定性和司法权限的稳定性，防止司法公正性和中立性受到损害，从而维护了法律程序的正当性和公民的基本权利。法国1958年《宪法》并未明确提及“自然法官”或“法定法官”的概念，1790年第16号法令第17条中提到了“自然法官”，而1791年的《宪法》最终使用了“由法律指定的法官”这一表述。此后，法国经历了1814年、1830年和1848年的《宪法》，除了1814年的《宪法》将“自然法官”的保障与禁止特别委员会和特别法庭联系起来外，其他《宪法》并未采用上述术语，但确立了法定法官原则之精神。

根据法定法官原则，管辖法院必须按照法律预先确定的标准进行划分；同样，审判法官也必须按照法律预先确定的标准进行选定。这避免了在案件发生后随意指定法官的情况，防止了管辖权的滥用。依据法定法官原则，我国指定管辖制度实际上是一种“人定法官”，偏离法治轨道。无论是以追求打击犯罪的效率还是以追求案件公正审理作为指定管辖的价值取向，都从根本上否认了管辖具有的确定性价值。梳理我国有关指定管辖制度的规范，无论是《刑事诉讼法》还是相关司法解释、办案意见均只规定了“在管辖不明、管辖存在争议或者情况特殊时可以适用指定管辖。”，这就导致了司法实践中产生滥用、误用现象，与法定法官原则要求的一般性、明确性相抵牾。我国刑事管辖制度主要依据犯罪地或者被告人住所地来确定法定管辖的范围，同时又额外设置指定管辖、移送管辖、集中管辖等制度来解决司法实践中特殊情况的案件管辖。在实践中，指定管辖适用门槛低、适用情形模糊、决定主体多元，偏离了管辖制度初衷，导致本应以明确性为导向的管辖制度未能充分发挥其应有作用，造成了管辖“不确定性危机”。

刑事诉讼指定管辖产生不确定性危机，其根源在于公安司法机关将指定管辖视为一种权力，进而演变成公安司法机关办案的“灵丹妙药”。例如，司法实践中存在“先上车再补票”、违法管辖“一指没”的情况。即某些案件公安机关违法管辖在先，为了纠正违法管辖的行为，公安机关向上级申请指定管辖。更有甚者，利用指定管辖进行指定居所监视居住，从而达到侦查讯问之目的。即使是有“追求案件公正审理”作为背书的指定管辖适用情形，例如大量职务犯罪，其本质上也依然是为了避免案件办理过程中产生不当阻力，进而影响办案进展和实效。这依旧是出于“便利办案”的考量。

指定管辖与法定法官原则均应以“保障公正审判”为根本目的。表面看来，刑事诉讼指定管辖是一种视案件情况而决定办案单位的特殊制度，更加重视对管辖的灵活变通，似乎无需以法定法官原则为指引。但是，这种形式上的紧张并不否认两者具有相同的目的与作用。无论是法定法官原则要求管辖法院的确定必须根据事先的、一般的法律规范，且不能事后确定审判法官，还是指定管辖所表现的根据案件特殊情况指定其他法院管辖，两者都应当是出于保障被告人的公平审判权之目的。联合国《公民权利和政治权利国际公约》第14条明确指出：“每个人均有权由一个依法设立、具备资质、独立且公正的法庭进行公开、公正的审判。”法定法官原则实际上也并非绝对排斥管辖权的变动，只是要求原则上尽可能采法定管辖方式，只有特定情形下方可依据严格规定的程序采取指定管辖的措施，并且需要构建被追诉人救济途径，以保障被追诉人的程序性权利。除此之外，管辖的确定性也并非法定法官原则的唯一价值追求。

（三）人权保障是管辖制度的应有价值

法定法官原则不仅强调管辖的预先确定性，其深层次的价值更在于对人权保障的深切关怀，这主要体现在以下两个维度。

一方面，法定法官原则为被追诉人享有管辖程序性权利提供了坚实的理论基础。这是因为，当案件被违法管辖或者违反公正审判之目的时，被追诉人可以通过提出管辖变更申请或者管辖权异议的方式来积极对抗公安司法机关，力求将案件管辖重新回到“法定”轨道，从而避免任何可能损害其公正受审权利的管辖安排。例如，德国《刑事诉讼法》第16条明确规定，被告人在审判程序对其询问前有权对管辖权提出异议。法国《刑事诉讼法》亦有明确规定，允许案件侦查阶段中的各方当事人，以书面申请的形式，向预审法院就管辖权问题提出异议。日本《刑事诉讼法》第17条规定了当管辖法院存在特定缘由或者地方民心、诉讼环境等可能导致审判公正性受损时，被告人可以向上级法院提出移送管辖的请求。虽然各个国家对管辖权异议的具体程序和要求可能有所不同，但这些国家都规定了被告人有权提出管辖权异议。

另一方面，法定法官原则又通过否认诉讼行为效力的方式约束公安司法机关。这主要体现在，若案件由无管辖权的法院审理或存在其他管辖错误情形，构成了程序性违法。依照程序性制裁理论，上述违法诉讼行为应当被宣告无效。刑事诉讼中关于管辖权错误的情形，存在绝对否定和相对否定两种模式。绝对否定模式以法国为典型，法国管辖权规则具有公共秩序性质，若无管辖权，则诉讼程序及判决均无效。我国澳门地区“刑事诉讼法”同样明确指出，任何违背管辖权规定的诉讼行为，均为无法补救的无效。相对否定模式则根据管辖错误的具体情况来判断是否否定诉讼行为之效力。例如，德国和日本的《刑事诉讼法》明确规定了诉讼行为不因管辖错误而失效，可以对诉讼行为进行有条件挽救，以期在维护程序正义的同时，兼顾诉讼效率与实体公正的实现。

我国刑事诉讼指定管辖存在职权化倾向，未充分融入人权保障理念。这主要体现在管辖权异议制度的阙如以及对管辖错误处理机制的不完善上。其一，我国刑事诉讼管辖权异议制度的缺失，导致被追诉人在面对公安司法机关的管辖错误或不当时，无法通过法定的途径提出自己的意见，即使《最高法解释》第二百二十八条规定了对案件的管辖有异议可以在庭前会议提出，但由于缺少进一步明确的规定，如权利行使的方式、救济途径，使得被追诉人无法真正享有管辖程序性权利，一定程度上损害了程序正义的实现。其二，管辖错误的处理机制亦显著不足。管辖错误不仅是对刑事诉讼管辖秩序的挑战，更是对被追诉人法定管辖权利的侵犯。遗憾的是，我国当前实行的管辖错误审查处理机制聚焦于司法机关内部管辖权的自我澄清与解决，而对于管辖权作为程序合法性要件则未能给予充分重视，进而对司法公正的实现及被告人权利保障构成了挑战。

四、刑事诉讼指定管辖的完善路径

完善的刑事诉讼制度同时具备现代性与文明性的重要衡量标准在于其能够体现程序正义。我国现行《刑事诉讼法》对指定管辖的规范有限，致使司法实践中难以有效把握适用标准，造成了指定管辖工具化的倾向。法定法官原则蕴含着管辖确定性、人权保障等价值，应当在其指导下完善立法，以化解实践中存在的问题。

（一）明确刑事诉讼指定管辖的具体规范

1.明确指定管辖的功能定位。根据《刑事诉讼法》第二十七条规定，狭义的指定管辖是为了解决管辖不明的案件，是当法定管辖无法解决管辖问题时的一种补充方式。然而，当出现某种特殊情况不宜行使管辖权的情形在司法实践中成为滥用指定管辖的重要原因。此种特殊情况往往与公正审判联系在一起，以公正结果为目标，指定管辖看似得到了情理上的支持，造成大量案件突破原则。因此，对于指定管辖的功能定位必须予以明确：它主要解决的是法定管辖无法有效运作时所产生的管辖不明的问题。至于因特殊情况不宜行使管辖权，其本质上是一种管辖权转移或者变更管辖，其在适用时更需要严格的适用标准，而且这种情形下应重视对被追诉人相关权利的保障。

2.明确指定管辖的适用情形。指定管辖制度不能仅作为公安司法机关打击犯罪的工具。美国密苏里州法院认为，在刑事案件中，除非被告人提出申请，否则不得批准变更审判地。允许被告人变更审判地或替换法官是一种程序性的权利，如果允许国家改变审判地，就会侵犯这一权利。于我国而言，指定管辖制度诞生之际就烙印着公权力痕迹，想要完全剥夺公安司法机关享有的指定管辖权力，显然不切实际。那么在完善指定管辖制度时，就需要严格限制指定管辖的适用情形。对于该问题，学界存在不同观点，大致而言包括两种。一种是明确列举式。如有学者提出指定管辖的适用情形应当包括：审前舆论高压；涉及回避或者单位利益；重要干部涉案等。有学者批评列举式的方式无以穷尽司法实践之所有情形，因此提出应当建立抽象标准，比如可以采取“因法律、事实上的原因导致不能或者不宜管辖”这一提法作为指定管辖的理由。这也是目前我国立法采取的一种模式，在制度运行前期，模糊性、抽象性的规范能够较好的保障新制度的施行，因此指定管辖得到实践的大量运用。但是，这种观点难以达到法定法官原则所要求的明确性。笔者认为采取明确列举加兜底的方式来明确指定管辖的适用情形更加符合我国实际情况。原因在于：一是我国立法传统历来采取列举加兜底式的规定，包括我国《刑事诉讼法》存在很多这种规范，因而可以保证立法技术的延续性；二是采取列举方式比较清楚明白，对司法实践更具有指导作用，司法工作人员可以很好的把握和操作；三是兜底条款的存在可以避免法律的僵化，是一种变通的立法技术，对于司法实践中出现的新情况能够通过法律解释延展适用范围。具体来说，指定管辖的适用情形可以包括：（1）管辖不明或者存在争议，无法协商解决的；（2）涉及本单位领导或者集体利益需要集体回避的；（3）可能存在地方保护主义，影响公正审判的；（4）审判前存在较大舆论，可能影响公正审判的；（5）其他可能影响公正审判，需要指定管辖的。

3.明确被指定管辖法院的标准。指定管辖运行呈现行政化特征，不仅表现在由公安司法机关单方面决定，被追诉人一方无法参与其中，还表现在对于被指定管辖的法院标准任意。以职务犯罪的指定管辖为例，监察委员会在调查完职务犯罪后移送审查起诉时一般会会同人民检察院、人民法院协商沟通，后续则是根据内部会议结果，由人民法院依法指定相应区域相应级别的法院审理。或者是监察委员会将案件移送至相应检察机关后，由检察机关与人民法院沟通协商确定案件的管辖法院。由此看来，确定被指定管辖的法院是缺乏明文规定的，这种内部会议的决定作出是缺乏程序正当性的，不同的公安司法机关和司法工作人员参与协商沟通的结果是不同的，在沟通协商过程中何者能够占据主导优势，能够对案件管辖起到决定作用是不确定的，容易产生某个强势机关为达到一定目的而引导指定管辖的确定的现象。故此，明确被指定管辖法院的标准是保障指定管辖运行法治化、正当化的首要任务。有学者提出相似原则和最近原则来确定指定管辖的法院。所谓相似原则，是指被指定管辖的法院要与原来具有管辖权的法院的经济社会发展状况、法治发展水平较为接近。这一原则背后所隐含的是“同案同判”以及“区域司法统一”的要求。所谓最近原则，是指在符合上述相似原则的情况下，优先选择最近的法院管辖，这里的“最近”是物理意义上与原来具有管辖权法院的距离，坚持最近原则可以更好实现提高诉讼效率和权利保障两大平衡。

（二）刑事诉讼指定管辖的相关配套制度

1.侦查指定管辖司法审查制度。目前我国公安机关的侦查权仍嫌过大，缺乏有力的外部司法控制。一方面，法院并没有被赋予控制侦查的职权；另一方面，虽然法律规定检察机关是法律监督机关，但实际上并没有赋予其指挥侦查的权力和其他有力措施来实现对侦查活动的控制，这造成了侦查权过大的状况。同样的，我国《刑事诉讼法》亦缺乏对侦查管辖的关注，导致司法实践中侦查管辖不断扩张，几乎预决了审判管辖，引起理论和实践的争议，应当予以规范。

对于侦查管辖与审判管辖之间的关系，学界通说认为应以审判为基点设置管辖制度，或者说审判管辖应当对侦查管辖有引导作用。有学者认为侦查活动应当讲究效率，侦查作为审判的前设阶段，审判管辖很难发挥引导作用。以法院审判管辖逆推立案、侦查、起诉的指定管辖不符合刑事诉讼的进程与规律，因此提出确立侦查指定管辖预决的原则，以协调公安机关、人民检察院和人民法院在指定管辖上的相互关系，解决指定管辖上的冲突。这一观点显然误解了刑事诉讼指定管辖的价值，是一种工具主义的逻辑路径。笔者认为，《刑事诉讼法》对管辖制度的设计应充分贯彻“以审判为中心”的诉讼理念，强调审判管辖对侦查管辖的指引作用并不要求在立案侦查那一刻起就需要由人民法院对管辖作出决定，而是可以通过事后审查的方式实现对侦查管辖的程序控制。

一方面，加强检察机关对侦查指定管辖的法律监督。检察机关作为法律监督机关的职权定位，体现在侦查阶段即是立案监督和侦查监督，这种侦查监督当然包括对侦查指定管辖的监督。而且，我国检察机关具有客观公正义务。在刑事诉讼中，检察机关不仅承担着公诉的任务，还负担着法律监督者的客观义务，既要维护国家和社会利益，也要维护犯罪嫌疑人的合法权利。另一方面，应当发挥人民法院对指定管辖的最终审查的作用。具言之，当人民检察院将案件提起公诉时，人民法院应当就案件的指定管辖是否确有必要和正确作出审查，期间应当允许被告人充分参与进来，对指定管辖发表意见。相关制度的可行性已由《最高法解释》第二百二十八条进行规定，庭前会议可以就是否对案件管辖有异议向控辩双方了解情况，听取意见。

2.指定管辖决策过程听证制度。随着审判阶段程序规则的完善以及权利保护的成熟，刑事诉讼权利保护的重点已经转移到审前程序中。与审判程序相比，审前程序具有行政化且封闭的特点，这就会衍生权力滥用、侵犯权利等情况。检察听证制度从形式上提供了一种可供选择的制度架构，被视为审前程序诉讼化改造的可行性方案。我国司法实践中已经大量采用听证这一方式来保障程序民主与程序公正。如：不起诉听证、缓刑听证、司法赔偿听证等。对于一些涉及当事人权益的决定，通过听证的方式能够实现吸收不满情绪、限制自由裁量，实现对权力的有效监督等目的。针对指定管辖决策过程的封闭性和行政化特点，应当采取听证的方式，吸收诉讼当事人参与指定管辖的决策过程，对于指定管辖的听证在具体制度设计应当充分借鉴和吸收已有的听证方式，并考虑以下因素。

第一，启动主体。听证制度建立的初衷是为了让与听证结果有利害关系的当事人参与进来，因此，申请听证是当事人的程序权利之一。对于指定管辖而言，被追诉人一方有权申请听证，从而对管辖的指定发表自己的意见。当然，公安司法机关为了提高处理决定的可接受度与决策民主度，也可以依职权启动听证程序，准确适用指定管辖。第二，听证程序主持人的确定。有学者提出应当效仿西方国家预审法官制度，建立听证法官制度，以此来保障裁判者的中立性。但是，我国刑事诉讼模式与西方国家存在差异，在我国引入预审法官制度的必要性和可行性存疑，强调和重视检察机关和辩护律师在刑事诉讼中的地位和职能才是解决问题的根本途径。因此，检察机关应当成为听证会的主持人，检察机关主持指定管辖的听证会兼具理论正当性和现实可行性。一方面，从我国检察机关地位而言，检察机关是法律监督机关，对指定管辖进行法律监督在规范维度具有正当性。另一方面，在案件没有进入审判程序之前，检察机关是唯一能够参与审前程序并发挥作用的司法机关。而且，当前司法实践中，诸如社会危险性、羁押必要性的听证会均由检察机关主持。第三，听证程序的参与主体。听证具有“准司法性”的特征，因此，听证应当是以两造的对抗为标志，以双方质证为核心。也就是说，指定管辖听证制度需要由控辩双方共同参与，以求达成共识。在听证中，辩方可以对指定管辖的必要性、正确性发表自己的意见，控方也需要对指定管辖的理由充分说明。这样一来，有利于预防暗箱操作和司法腐败的发生，以此提高指定管辖决策的民主性和科学性。

3.管辖权异议制度。在现代刑事诉讼中，完善被追诉人的权利保障体系被视为刑事诉讼的一个核心理念。前文述及管辖程序性权利包括申请管辖变更和管辖权异议，两者实际上目的相同，均为改变审判法院或者审判地点。而且，管辖权异议制度业已积累了理论共识和实践经验，因此，构建管辖权异议制度更具现实可能性。

具体而言。第一，管辖权异议的提出主体。域外对于管辖权异议提出主体主要分为三种情况：一是以英国、美国等为代表，申请管辖权异议的主体只限于被告人；二是以日本、德国等为代表，申请管辖权异议的主体是被告人和检察官；三是以法国、俄罗斯等为代表，申请管辖权异议的主体是几乎所有当事人和检察院。笔者认为，管辖权异议的提出主体应当限制为当事人，检察机关应当排除在外。这是因为，检察机关作为依法行使检察权的国家机关，其在刑事诉讼过程中不应享有管辖利益，而且如果允许检察机关提出管辖权异议，可能会导致诉讼程序的混乱，对法院依法裁判产生不必要的干扰。

第二，管辖权异议的对象。当事人有权在审判阶段，对案件由哪个法院进行审理提出管辖权异议，这也是目前司法实践中，存在大量辩护方提出管辖权异议的基本面相。但基于侦查指定管辖的泛滥，当事人管辖权异议的对象包不包括由侦查机关作出的指定管辖？笔者认为，由于我国刑事诉讼立案、侦查、审查起诉、审判呈“流水线式”的诉讼构造，一般情况下侦查管辖对审判管辖具有预决作用，这也就导致了哪个地区的侦查机关享有了立案权，哪个地区的法院就享有了审判权。侦查阶段的主要任务是依法收集与犯罪有关的证据材料，证据材料的真实性、合法性直接关系到案件事实的真实性。如果侦查阶段存在管辖错误，从程序和实体上均会对案件的公正处理产生较大的负面影响。有鉴于此，当事人提出管辖权异议的对象不仅包括审判机关，还应当包括侦查机关。但是，如果等到审判阶段再对侦查阶段的指定管辖提出异议会面临较为严重的程序倒流问题。如果经法院审查后认为侦查阶段所作出的指定管辖决定存在错误，那案件是否应当重新回到侦查阶段？之前所收集的犯罪证据、查清的犯罪事实是否仍然有效？如果宣布侦查行为无效，那不仅会导致司法资源的浪费，而且案件在经过一段时间后，如何再去搜集证据将成为疑问。因此，从理论上讲，侦查机关在侦查阶段所作出的指定管辖当然属于管辖权异议的对象，但在行使权利时间上应当作出限制。

第三，申请管辖权异议的期间。域外的立法包括所有诉讼阶段都可以提出、庭审前提出以及庭审时提出等，鉴于管辖权异议的对象包括侦查管辖和审判管辖，在行使权利期间的设置上也应当实行“双轨制”。即针对侦查机关的管辖权异议，当事人可以在侦查机关作出立案决定书之日起3日内向作出立案决定的侦查机关的同级检察机关提出管辖权异议，收到申请的检察机关应当听取侦查机关、当事人及其辩护人、诉讼代理人的意见，并根据案件情况在3日内作出审查决定，也可以通过组织召开听证会的形式，听取双方的理由和意见。针对审判机关的管辖异议的提出时间应当限制在一审开庭审理前，这较好衔接了《最高法解释》第二百二十八条将管辖权异议作为庭前会议需要解决的问题的既有规定，也就是说当事人认为管辖有错误的，应当在庭前会议期间以书面形式向受理案件的人民法院提出，至迟在一审庭审开始前提出。

第四申请管辖权异议的理由。在美国，被告人申请变更审判地点需要承担证明义务，即被告人必须证明更换审判地的必要性。为防止权利滥用，当事人提出管辖权异议必须具备合理理由，并对此承担初步举证责任。管辖权异议的具体理由主要包括涉及整体回避、媒体或者当地舆论影响、地方势力干扰司法等可能影响公正审判的情形。值得注意的是，司法实践中存在一类案件从公正审理的角度出发，需要指定管辖而未指定管辖，对于此类案件也应当允许当事人提出管辖权异议以变更管辖。即涉及侵害公安司法机关工作人员的犯罪，这一类犯罪在办理时难以避免同事之间的情感因素，司法工作人员是否能够保持克制和理性? 是否能够公正办案？例如，2021年湖南省高级人民法院女法官遇刺一案就是由案发地的长沙市中级人民法院审理，从公正审理的要求看，该案应当指定湖南省以外的法院进行审理。这一类情形还大量存在于妨害公务罪、袭警罪的相关案件中，有学者调研袭警罪及妨害公务罪的侦查管辖情况，发现除广东省外，袭警罪基本上都是由袭警行为发生地的公安机关侦查管辖。

第五，管辖权异议的审查和效力。针对侦查管辖有异议的，审查机关认为管辖权异议成立的，应当通知正在进行管辖的侦查机关立即将案件移送有管辖权的其他侦查机关。此前的相应侦查行为和强制措施，特别是在紧急状态下实施的并不因异议成立而失效。接受移送的侦查机关有权审查先前的侦查行为和强制措施的合法性，有权变更、解除、撤销或维持原来的侦查行为或强制措施。针对审判管辖有异议的，人民法院应当在收到当事人的审判管辖异议后依法进行审查。异议成立的，应当将案件移送有管辖权的人民法院管辖或者立即报上级机关依法指定管辖。

实际上，刑事诉讼管辖权异议被学界称之为“事实上的权利”。与理论层面学者们振臂呼吁、司法实践中辩护方普遍提出管辖权异议相比，法律层面仍未将管辖权异议制度规范化。而且，我国司法实践中并不缺乏管辖权异议制度成长的土壤，期待立法将管辖权异议规范化、制度化。

五、结论

随着犯罪形势的变化和司法改革的深入，我国刑事诉讼管辖体系在规范层面呈现司法改革举措、司法解释与管辖法律规范之间相抵牾的现象。已有学者站在体系化的视角下，分析我国刑事诉讼管辖制度的改革方向。作为刑事管辖制度组成部分之一的指定管辖制度，司法实践中其背后语义常常暗示着司法性与政治性的缠绵。不可否认的是，实践中指定管辖冲击了法定管辖制度，造成了管辖的“不确定”危机，对当事人诉讼权利产生影响。因此，本文结合我国刑事诉讼现代化发展趋势，对指定管辖这一制度的现状及存在的问题进行梳理，并在法定法官原则的指引下，对我国指定管辖的具体完善提出了相应建议，希冀在此基础上通过指定管辖这一小支点，推动我国刑事诉讼管辖体系之完善。当前，《刑事诉讼法》的修改工作正在紧锣密鼓地进行中，本次修改不仅承载着对既有法律制度的优化与完善，更是对刑事诉讼现代化要求的积极响应。在本轮修改的浪潮中，指定管辖制度的完善及其相应的权利保障成为广泛关注与讨论的焦点。如何抓住此次修改的机遇，进一步细化完善指定管辖制度，确保案件处理的公正性、高效性，同时切实保障当事人的合法权益，是摆在立法者与司法实践者面前的一项重要课题。