行刑衔接机制规范依据的体系化构建——从行政处罚法行刑衔接条款出发

行刑衔接视域下行政处罚效力认定不一的原因分析

　　实务中，行政执法机关将涉嫌犯罪的行政违法案件移交刑事司法机关处理的案件移送程序往往被视作行刑衔接的核心问题，行政处罚与刑事处罚折抵判断、证据衔接，以及具体的移送标准、步骤、方式、时限等技术性规定通常受到更多关注。然而，在对行政行为合法性审查中，基层法院对行政机关将案件移送司法机关后能否继续作出行政处罚等决定态度不一。有的基层法院认为，依立法原意，行政处罚和刑事处罚可以共同适用，二者不是相互矛盾、非此即彼的关系，行政机关移送涉嫌犯罪案件并不排斥行政机关对违法行为立案、调查、处理的法定职责。相反，如若行政机关以已将案件移送司法机关为由而停止相关行政调查处理程序，有可能被认定为不履行法定职责。有的基层法院认为，行政机关将案件移送至司法机关后不得以同一事实进行行政处罚，只有在公安机关决定不予立案或者撤销案件、人民检察院作出不起诉决定、人民法院作出无罪判决或者免予刑事处罚后，才可以作出行政处罚，否则，将因超越职权或违反法定程序被撤销。行刑衔接视域下行政处罚效力的认定不一，成为行刑衔接中无法回避的重要问题，甚至导致有的行政机关不愿履职、不敢履职，从而影响行政手段参与社会治理的效能与行政管理下社会秩序的恢复。

　　为何会出现上述情况？笔者认为，应从1996年颁行的《中华人民共和国行政处罚法》开始考察。其时，该法第二十二条对行刑衔接作了原则性规定——违法行为构成犯罪的，行政机关必须将案件移送司法机关，依法追究刑事责任。2001年起，为着力解决两法衔接不畅问题，国家围绕证券、药品、食品、环境保护等领域跟进两法衔接出台了多份规范性文件。然而，相关规范的实施不如预期。综合来看，有以下几方面原因：

　　其一，行刑衔接规范依据位阶较低，拘束力有限。虽然党中央多次明确强调行刑衔接问题，但现有行刑衔接规范依据位阶较低、运行乏力，形成了“政策层面高、立法层级低”的尴尬现状。现行行刑衔接规范体系中，法律层面，行政处罚法仅笼统规定了行政机关与司法机关的移送义务，而对行政机关将涉嫌犯罪移送司法机关后能否继续以行政程序对该行为进行处理未作规定。专门规范行刑衔接的行政法规《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》亦只明确了行政执法机关向公安机关移送涉嫌犯罪案件前已经作出的警告，责令停产停业，暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照的行政处罚决定，不停止执行；以及行政执法机关向公安机关移送涉嫌犯罪案件前依法给予当事人罚款情形下的罚金折抵规则，而并未对移送后行政机关的相关行为作出明确规定。除以上两部位阶较高的规范外，其余规范行刑衔接制度的法律规范均为地方性法规、政府规章及规范性文件。这使得其在具体执法活动中的拘束力有限。

　　其二，行刑衔接规范依据内容有冲突，价值导向不清。我国涉及行刑衔接的法律规范缺乏体系化，各部门规范性文件与地方规范性文件，对于行政机关将案件移送司法机关后能否继续依行政程序处理规定不一。如，2008年，原国务院法制办在《对陕西省人民政府法制办公室〈关于对行政执法机关移送涉嫌犯罪案件后管辖权问题的请示〉的复函》中明确，只有在司法机关确立无罪或免予刑事处罚后，行政执法机关才能行使相应行政执法权。而《珠海经济特区行政执法与刑事司法衔接工作条例》第十五条第二款明确规定：“为了保护公共利益，在移送案件时或者移送案件后可以依法作出责令停产停业、暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照等行政处罚决定，并将行政处罚决定书抄送受理案件的公安机关。”2011年印发的《关于加强行政执法与刑事司法衔接工作的意见》规定，行政执法机关未作出行政处罚决定的，原则上应当在公安机关决定不予立案或者撤销案件、人民检察院作出不起诉决定、人民法院作出无罪判决或者免予刑事处罚后，再决定是否给予行政处罚。虽然该规范以“原则”这一表述彰显了对于原本的“及时移送”这一绝对刑事优先价值导向的调适，但在没有但书条款对例外情形划定明确界限的情况下，使得其在司法审查中很难进行有效操作。

以行政处罚法行刑衔接条款为起点进行体系重构

　　《中华人民共和国立法法》第十一条将“犯罪和刑罚”及“诉讼制度”规定为法律保留的事项，彰显着“犯罪和刑罚”与“诉讼制度”之于法秩序的重要意义。行刑衔接作为连接行政处罚和刑事司法、同时牵涉行政行为合法与否之判断的重要制度，理应由法律进行规定。如前所述，行政处罚效力问题是行刑衔接中无法回避的关键问题，而行政处罚法又是行政处罚领域的通用规范，因此从把握通用性角度出发，应在行政处罚法中明确“案件移送司法机关立案追究刑事责任后应否继续以行政程序作出行政处罚”。这既契合实务中的操作逻辑，也符合行政行为合法性审查的规范适用需要。

　　《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条第一款规定：“违法行为涉嫌犯罪的，行政机关应当及时将案件移送司法机关，依法追究刑事责任。对依法不需要追究刑事责任或者免予刑事处罚，但应当给予行政处罚的，司法机关应当及时将案件移送有关行政机关。”从文义上看，无法得出行政机关在移送后进行行政处罚合法与否的结论，因此，有必要在该条款中单独增加一款进行明确，即规定行政机关在移送案件前未作出行政处罚决定的，原则上应当在公安机关作出不立案或者撤销案件、人民检察院作出不起诉决定、人民法院作出无罪判决或者免予刑事处罚后，再决定是否给予行政处罚。但为了保护公共利益，在移送案件时或者移送案件后可以依法作出行政处罚法第九条第（一）项、第（三）项和第（四）项等刑罚中无对应性质种类的行政处罚。此外，以行政处罚法第二十七条为起点，明确案件移送标准、移送方式、移送步骤等具体内容，在下位法规范中落实联席会议制度、信息共享机制、案件咨询制度等具体的技术性操作，并在行刑衔接中纳入行政检察监督，以补齐监督制度短板，提升履职动力。