“擅自进入国家规划矿区采矿”行为的判定

一、基本案情

2021年11月至2022年2月，甲公司在其旗下A煤矿与B煤矿之间的“夹缝”区域（位于国家规划矿区范围内）实施非法采矿行为。时任甲公司法定代表人、实际控制人的赵某，在明知未依法办理采矿许可证的情况下，仍决定组织人员对该“夹缝”区域进行开采作业。经价格认定中心认定，甲公司非法采掘0.79万吨原煤，价值116.13万元。

二、分歧意见

对于最高人民法院、最高人民检察院《关于办理非法采矿、破坏性采矿刑事案件适用法律若干问题的解释》（以下简称《解释》）第2条所列举的“超越许可证规定的矿区范围或者开采范围”的情形，能否涵盖在国家规划矿区内“越界开采”的行为？由于秉持的解释立场不同，针对甲公司的行为该如何定性，产生了两种意见：第一种意见认为，《解释》第2条旨在规制一般的无证开采行为，不能直接适用于国家规划矿区内的特殊情形。甲公司在明知未办理采矿许可手续的情况下，擅自决定对“夹缝”区域进行采挖，属于“擅自进入国家规划矿区采矿”。第二种意见认为，“擅自进入”与“越界开采”在违法性本质上存在差异，开采案涉“夹缝”区域不应认定为“擅自进入国家规划矿区”，而属于“越界开采”，只能按照“未取得采矿许可证擅自采矿”加以评价。

三、评析意见

笔者赞成第二种意见，具体理由如下。

（一）开采“夹缝”区域的行为宜定性为“越界开采”

第一，对“越界开采”进行语义剖析。“越界”的“界”指的是许可证所规定的矿区范围或开采范围，“越”意味着超出法律所允许的开采范围。与此相对，“擅自进入国家规划矿区、对国民经济具有重要价值的矿区和他人矿区范围采矿”中的“擅自进入”，应当拆解为“擅自”与“进入”两个部分来理解。从本质而言，其指的是在未取得采矿许可证的情况下，私自闯入国家规划矿区开展采矿作业的行为，并不能将已获得采矿许可但越界开采的行为涵盖在内。因此，将在国家规划矿区内“越界开采”的行为认定为“未取得采矿许可证擅自采矿”，符合“刑法条文所可能具有的最宽含义”①。

第二，对刑法中“擅自进入国家规划矿区采矿”的适用情形进行限定，可从体系解释中得到强化论证。首先，《解释》第2条第3项明确将“超越许可证规定的矿区范围或者开采范围”列为“未取得采矿许可证”情形之一，且未对许可证类型（如普通矿区或国家规划矿区许可证）作限缩解释。而《解释》第2条第4项也将“超出许可证规定的矿种（共生、伴生矿种除外）”视为未取得采矿许可证。由于不同的矿种需要具备的技术等资质条件差异较大，因此跨越矿种的开采活动对生态环境与行政管理秩序的破坏程度更高。既然超越开采许可幅度更大的“超矿种开采”被明确为无证开采，则仅仅超越开采许可空间范围的“在国家规划矿区内越界开采”更应纳入无证开采范畴。其次，矿产资源法已于2024年修订。本次修改以行为本身的违法性作为分类依据，明确将违法开采行为简化为“无证开采”与“越界开采”两类。具体分为：（1）未取得采矿权开采矿产资源的，涵盖无证进入普通矿区、国家规划矿区、他人矿区等情形；（2）超出采矿权登记的开采区域开采矿产资源的。尽管该法尚未正式施行，但是根据立法逻辑，行为人在国家规划矿区内开采采矿许可证范围外的“夹缝”区域，无论该区域是否经法定程序划入规划矿区，只要超出既有采矿权登记的开采范围，其行为本质均属“越界开采”。

第三，从目的解释的视角出发，在“擅自进入”情境中，行为人自始未取得任何采矿权许可，属于对法规范的全部背离；而在“越界开采”情境中，行为人已合法取得采矿权，只是超出许可范围或者矿种开采，属于对法规范的局部违反。鉴于二者的违法程度不同，其入罪门槛与量刑幅度应有所区分。立法者规定“越界开采”行为，旨在对于界内原本合法的开采行为发生违法转变的情况进行规制。②在已经获得采矿许可证的情况下，行为人在国家规划矿区之内“越界开采”的情形不具备擅自进入国家规划矿区采矿的“违法性”，只能按照未取得采矿许可证擅自采矿进行评价。

（二）审慎认定越界开采“夹缝”区域行为的刑事违法性

并非所有的“越界开采”行为都应按“未取得采矿许可证擅自采矿”情形作入罪处理。应结合非法采矿罪的法益，审慎判定该行为是否构成犯罪。关于非法采矿罪的法益，大体可归纳为“单一说”和“复合说”两类。“单一说”将该罪的保护法益确定为国家的矿产资源保护制度③或者国家对矿产资源的所有权④。“复合说”则认为该罪的保护法益具有复合性，非法采矿行为既妨害了矿产资源及其合理利用，又侵害了国家对矿产资源的财产所有权。⑤基于“复合说”，即便在获得采矿许可证的情况下，在国家规划矿区之内实施越界开采行为，还需要从实质上对其是否属于“未取得采矿许可证擅自采矿”情形作审慎把握。值得刑法处罚的“越界开采”行为，其超越的开采范围应当限定为符合外观要素、经济价值要素以及符合矿区规划的矿区，并以“具有经济价值”为判断的本质要素，核心考量为对矿区进行开发具有经济上的合理性和技术上的可行性。如果界外是具有经济价值的待设矿区，则该类越界开采行为可以按照非法采矿罪进行处理；如果界外是没有取得采矿许可证可能性的未知矿区，则该类行为不应以非法采矿罪论处。理由在于，如果越界区域没有取得采矿许可证的可能性，则表明该类行为对矿产管理秩序造成的破坏比较轻微。为了彰显刑法谦抑性，同时给行政处罚措施留出适用余地，可以将该类行为排除在非法采矿罪规制范围之外。

该案中，“夹缝”区域系国家规划矿区范围内的空白区块，本身面积狭小，且周边区域为甲公司所属煤矿及其他相邻煤矿的火区治理区、采空区。从地理特征来看，该“夹缝”区域客观上不具备单独颁发采矿许可证的条件：一方面，该区域自身的煤炭储量相对有限，单独开采的收益难以覆盖开采成本，对该区域单独开采缺乏经济合理性；另一方面，受限于狭窄空间与相邻矿区的安全作业要求，该区域亦不具备单独开采的技术可行性。除此之外，该区域本身处于A煤矿与B煤矿之间的狭窄范围，自然资源主管部门在制定开发利用方案时，没有考虑矿产资源的开发利用效率，客观上导致该区域成为资源利用“真空地带”。甲公司顺势开采“夹缝”区域符合经济效益最大化要求，虽形式上超出既有采矿权边界，但本质上是对资源闲置问题的合理回应。

综上所述，甲公司在“夹缝”区域开采的行为，不构成“擅自进入国家规划矿区采矿”，而符合越界开采的特征，只能按照“未取得采矿许可证擅自采矿”的情形进行评价。其是否具有刑事违法性，仍有待商榷。