构建涉案财物处置前规划制度

扣押前规划制度的形成及其理论意义

　　扣押前规划制度的形成并非偶然的制度安排，而是刑事司法理念和实践需求的必然产物。

　　扣押前规划制度的形成。随着跨国犯罪日益增加以及国际合作不断深化，多个国家根据各自法律体系和司法实践发展出扣押前规划制度以及与之类似的制度安排。以美国《扣押前规划指导意见》为例，其中记录的1984年得克萨斯马场案，凸显了传统“先扣押、后考虑”模式的制度性缺陷，展现出建立扣押前规划制度的必要性。该案中，美国联邦执法人员采取了涉及150匹马的扣押措施。但由于缺乏前期规划，其在扣押后面临巨大的管理难题：历经两年的管理，政府花费160万美元用于马场维护，还需组织多次外地马展以保持马匹价值，并被迫出售40匹马以降低管理成本。最终，法院虽然将马场归还原所有者，但被告人需偿还110万美元的管理费用。

　　正是这种实践困境的推动，美国法警局催生出了最早的扣押前规划概念。在1988年11月美国司法部司法项目办公室和司法援助局发布的《扣押资产的管理与处置》报告中，开始关注扣押前的资产评估问题。不过，这一阶段规划制度主要集中于个案探索层面，尚未形成系统化的制度框架。随后经由规范化设置，扣押前规划制度被正式纳入美国《资产没收政策手册》等文件，成为美国涉案财物处置体系的重要组成部分。该制度被规定为：通过综合评估作出扣押意见，包括哪些财产应当扣押、如何扣押以及何时扣押。

　　在欧盟，《扣押资产管理指导意见》等相关文件强调了办理刑事案件中设置扣押前规划程序在降低未来扣押财物中可能出现的问题或障碍的重要意义。哥伦比亚立法明确强调了在获得扣押令之前进行成本效益分析的重要性，将经济考量作为扣押决策的法定因素。尽管法国未在立法中明确规定扣押前规划制度，但已经将其作为扣押和没收资产管理与追回机构（AGRASC）和犯罪资产识别平台日常工作的重要组成部分。

　　2018年，联合国《关于冻结、扣押和没收资产管理的非约束性指导意见》建议，各国立法设置扣押前规划的程序，并就何时扣押财产或冻结资产提供标准或指导，同时考虑维护所需的资源需求、拟扣押财产的估计价值以及临时措施的执法目标等因素。

　　这一发展历程表明，扣押前规划制度的形成遵循着从实践需求到制度回应、从个案探索到规范确立的内在逻辑，体现了涉案财物处置前规划工作的制度必要性。

　　扣押前规划制度的理论意义。扣押前规划制度体现了涉案财物处置从事后应对到事前预防的理念转变。一方面，制度设计具有显著的前瞻意图，通过预判可能在扣押过程中或之后出现的问题，减少潜在风险。与之相比，传统的涉案财物处置往往侧重先扣押控制，再考虑如何处置和管理，这种模式容易导致对财物处置中可能产生的经济负担和法律风险关注不足。扣押前规划制度的产生则将关注点前移至扣押前阶段，通过预先评估和规划，在采取行动前就明确处置路径和预期效果，从源头上预防问题发生。另一方面，与正常的司法程序不同，扣押前规划制度具有明显的不公开性。美国《资产没收政策手册》就规定：“在任何时候，参与扣押前规划的人员都必须对行动安全保持敏感，绝不做任何可能危及行动安全或影响正在进行的秘密调查的事情。此外，扣押机构必须尽可能隐蔽地进行不动产留置权和所有权调查。”还特别强调了扣押前规划工作应当在民事没收诉讼或刑事起诉很早前就进行。这种秘密性确保了司法机关控制财物的有效性，防止涉案财物被事先转移、隐匿或毁损。扣押前规划制度代表刑事司法处置模式从传统的事后应对走向事前预防，从被动转向主动。这种“未雨绸缪”的理念使得办案机关能够在事前阶段就全面评估财产扣押的法律风险和经济成本。通过系统性规划，在确保刑事追究目标实现的同时，将经济因素纳入决策考量的范围。

扣押前规划的制度机理

　　扣押前规划制度是现代刑事司法应对疑难涉案财物的制度创新，深入分析这一制度的运行原理，既有助于理解域外法治的实践经验，也能为我国相关制度的构建提供参考。

　　多元协作机制。协作机制是扣押前规划的制度基础，旨在整合不同机构的专业能力。这种机制主要体现为两种实践方式：其一，以美国为例，其确立了“检察官办公室—法警局—执法部门”的协作模式。美国检察官办公室作为决策主体，承担统筹协调与最终决策的职能；美国法警局作为评估主体，负责专业资产评估和建议；联邦调查局等刑事调查部门则负责信息收集和实际扣押行动。由此，基本形成了“评估意见→综合决策→执行反馈”的工作模式。其二，其他国家则是形成了专业机构主导的咨询体系。如加拿大《扣押财产管理法》第9（a）条规定，资产管理办公室有权就扣押的任何财产向执法机构提供咨询及其他服务。法国的扣押和没收资产管理与追回机构在调查阶段会向执法人员提供扣押资产后可能出现的问题。综上所述，为了解决实践中复杂的涉案财物问题，协作机制构建了多元主体、专业分工、协同决策的结构，超越了以往单一主体决策的模式。

　　但值得注意的是，美国审计总署的一份报告显示，在其审查符合适用条件的39个案例中，有37个案例没有迹象表明在提起没收诉讼或刑事起诉前与美国法警局协商。这反映了协作机制在实际执行中可能存在障碍，如何确保协作机制的有效落实是完善扣押前规划制度的重要环节。

　　差异化适用标准。扣押前规划制度并非适用于所有案件，为避免扣押价值较低或负资产导致的司法资源浪费，扣押前规划制度根据不同涉案财物的处置成本和复杂性建立了差异化的适用标准。从诉讼理论而言，这种适用范围的规定体现了比例原则在对物强制措施中的制度化表达。以美国《资产没收政策手册》为例，其采取了双重标准模式。一方面，其采取了基于财产属性的类型化标准。一是不动产类型，涉及多重法律关系和利益主体，通常需要进行所有权调查和净资产分析；二是企业及复杂财产类型，正在运营的企业、商业船舶或价值超过特定金额的复杂资产，具有持续经营价值和复杂的法律结构，需要全面评估其财务状况、所有权结构及运营状态；三是数量众多财产类型，如多辆车辆、同一天从多个地点扣押的大量物品或正在营业的企业的库存，需要评估存储成本和管理案情风险；四是特殊财产类型，可能在扣押或管理方面带来困难的财产，如活体动物、虚拟货币以及贵重艺术品和古董等，需要专业人员参与评估；五是境外财产类型，对于位于国外的财产，需要考虑国际协作和跨境法律问题。另一方面，除类型化标准外，其设置了财产净值门槛作为启动规划程序的补充标准。这一门槛避免将有限的司法资源投入到价值微小的财产处置中。门槛的具体数额通常基于当地的执法成本、人力资源状况和财政预算等实际情况确定。

　　多维度综合评估程序。综合评估是扣押前规划制度的信息来源，构成了判断扣押实施的客观基础。从域外规定来看，综合评估是为了实现法律风险、经济风险以及社会风险的全面预防，通过评估程序将扣押的不确定性转化为可计算的风险，形成了以下三类评估内容：一是财产价值评估，主要评估扣押财产的静态与动态价值，查清扣押财产的权属结构；二是扣押方式评估，体现了比例原则的具体运用，通过必要性评估、替代措施比较和扣押范围界定，实现强制措施强度与案件需要相匹配，例如对不动产采取未决诉讼提醒制度，以减轻扣押后的管理费用；三是财产管理评估，主要是关注保管方式的成本优化，包括可能的贬值或升值、特殊财产管理的对接等。值得注意的是，扣押前规划制度的成本效益评估并不是绝对的，也需要考虑特殊利益的价值，例如未成年人利益、国家安全、公共安全等。基于评估结果，具有决定权的机构需要作出是否扣押、如何扣押以及何时扣押的决策。作为扣押前规划制度的补充，域外还建立了快速释放机制，即针对特定情况允许在没收程序开始前释放非违禁品财物，如未达到净资产门槛的财物、扣押后经评估决定不予没收的财物等。

对我国涉案财物处置制度优化的启示

　　作为一种预见性解决问题的方式，域外扣押前规划制度在前期规划、专业评估以及多方协作等方面的经验做法，对我国涉案财物处置制度的优化具有借鉴意义。

　　构建涉案财物处置前规划制度。我国现行法律规范性文件中已经展现出对涉案财物的前期处置策略，如《关于进一步规范刑事诉讼涉案财物处置工作的意见》规定“建立涉案账户紧急止付制度”，据此，立案前就可对涉案财物采取紧急措施。笔者认为，可以将前期处置与规划程序相结合，设置前期规划的具体程序，最终形成一套完整的操作规范，为司法实践提供明确指引：一方面，明确规定前期规划程序的适用标准，例如采取设置财产价值门槛、特殊财物类型与特别价值保护并行的适用模式；另一方面，明确前期规划程序的具体任务，即发挥前期规划程序的统筹协调作用，根据侦查阶段的财产评估信息，确定采取强制措施的对象、时间、方式以及后续管理方案。

　　注重涉案财物处置的协作机制。构建涉案财物处置前规划制度，应注重涉案财物办案部门、评估部门与保管部门之间的互相协作、相互制约。可借鉴域外扣押前规划会议方面的经验，设置涉案财物处置前期规划会议机制。在案件符合适用标准时，以检察机关为主导单位，组织涉案财物处置前期规划会议，参会人员包括负责案件的检察人员、侦查人员以及提供意见的评估机构。另外，处置前规划制度应当形成涉案财物工作文档，记录涉案财物的预期管理、处置成本的评估及各项规划，以此可资查询。这种协作机制的建立不仅有助于整合各方信息，也有利于形成相互监督和制约关系，提高涉案财物处置的透明度和规范性。

　　强调涉案财物处置的评估机制。当前，我国涉案财物评估机制以价格鉴定为主要基础，其评估目的与案件定罪量刑紧密相连。在涉案财物处置前规划制度下，评估机制应当扩展至涉案财物的价值评估、措施评估以及保管评估等多个方面。其中，价值评估即针对涉案财物的实际价值进行评估，分为“评估时”与“扣押时”两种，以确保记录涉案财物的实际扣押情况。措施评估是对采取强制措施方式的评估，以比例原则为基础，包括评估强制措施可能造成的影响，例如扣押某种生产器械可能造成企业破产的情况。保管评估则是对涉案财物的权属争议、可能的价值变化进行价值预测，以确保财物不至于大幅度贬损，保障第三人的合法权益和诉求。这种多维度的评估机制有助于全面把握涉案财物的特点和处置难点，为科学决策提供依据，同时也有利于保障相关权利人的合法权益。

　　完善对物强制措施的梯度建构。域外经验表明，构建扣押前规划制度应当以建立多层次的财产控制方式为基础。我国可以按照对涉案财物的控制程度，构建包含告知、监督、控制三个层次的对物强制措施体系。一方面，确保强制措施的力度与案件需要相匹配，体现比例原则的要求；另一方面，为执法机关提供精细化的执法手段，使其能够根据案件性质、财物特点和执法需求，选择最为适当的处置方式。