国家权力监督原理下监察监督与刑事检察监督的关系研究

2021年8月，在中国共产党成立100周年、党领导下的人民检察制度创立90周年之际，中共中央首次专门发布了《关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》（以下简称《法律监督意见》），充分彰显了以习近平同志为核心的党中央深入推进全面依法治国的坚定决心，以及对完善党和国家监督体系特别是检察机关法律监督工作的高度重视。作为新时期指导检察工作的纲领性文件，全国各地检察机关组织学习、贯彻和实施《法律监督意见》已逾一周年，而该意见也成为党中央加强检察机关法律监督工作的关键举措和重要依据。但是，在实施过程中，如何厘清检察机关法律监督职能和监委部门监察监督职能之间的关系，尤其是在司法实践中检察机关如何通过宪法赋予的法律监督权来对监察调查程序进行制约，已经成为全面提升法律监督质量和效果，维护司法公正所必须解决的重要问题。

　　从宪法和监察法的规范要求来看，监察机关办理职务违法和职务犯罪案件，应当与审判机关、检察机关、执法部门互相配合、互相制约。但在司法实践中，由于监督者和被监督者对于监察监督和刑事检察监督之间关系认识不到位，职务犯罪案件中检察机关对于监察调查程序的制约作用难以落实，“不敢监督、不愿监督、不会监督”的现实问题也导致检察机关法律监督在特定案件中形同虚设。例如，2020年，检察机关受理各级监委移送审查起诉19760人，已起诉15346人，不起诉662人，不起诉率同比增加0.5个百分点；退回补充调查4013人次，退查率同比减少12.4个百分点。甚至部分地方的监委出现拒绝接受检察机关退回补充调查的现象，这无疑违背监察机关和检察机关互相制约、检察机关依法独立行使检察权等宪法原则。

　　对此，2021年12月7日，习近平总书记在主持中共中央政治局第三十五次集体学习时发表重要讲话，指出“要加快构建系统完备、规范高效的执法司法制约监督体系，加强对立法权、执法权、监察权、司法权的监督。”为提升监察调查工作的法治化、规范化水平，深化检察机关法律监督配置制度改革，有必要将监察监督和刑事检察监督置于国家权力结构体系中予以审视，以国家权力监督原理为指引，重新理顺监察监督与刑事检察监督之间的关系，全面贯彻落实《法律监督意见》，有效提升检察机关法律监督的质效。

一、国家权力结构模式中的监察监督和刑事检察监督

　　旧有的多元化、分散化的反腐败体制存在监察对象交叉重复不周延，监察工作衔接和协调机制不畅以及纪检监察中法定主体定位缺失等问题。对此，此次国家监察体制改革通过全面整合原有党的纪检机关、行政监察机关、预防腐败机关、检察院反贪反渎和预防职务犯罪等国家监察资源力量，设立监察委员会作为与“一府两院”并列的国家监察机关，形成“一府一委两院”的国家权力新体系。从官方的表述来看，监察委员会是实现党和国家自我监督的政治机关，其性质和地位不同于行政机关、司法机关。由于监察机关并非司法机关，其所进行的职务违法或犯罪调查活动自然也不能纳入刑事诉讼阶段。而依照《刑事诉讼法》第8条所规定的“人民检察院依法对刑事诉讼实行法律监督”，检察机关在缺乏法律依据的前提下无权对监察机关的调查活动进行法律监督。事实上，上述理论分析是在“三权分立”的结构体系下对监察监督和检察监督之间的关系进行探讨，即要求监察权必须在“三权”体系中被明确定位，才能为其设置相应的制约和监督主体，但无法直接套用于我国“一元多立”的权力结构。

（一）“一元多立”权力架构下的监察权和检察权

　　“一元多立”权力架构是指在国家权力机关下，分设不同的机关来划分权力职能，并以人民当家作主的制度形式来监督其所分工的各项权力。在我国，人民代表大会既是立法机关也是最高国家权力机关，分设出立法权、行政权、监察权、审判权和法律监督权等具体权能，由不同国家机关来履行，其中立法权由人民代表大会行使，行政权、监察权、审判权和法律监督权分别由行政机关、监察机关、审判机关和检察机关行使，这些机关都由人民代表大会产生，向人民代表大会负责。相比于三权分立结构，我国“一元多立”权力结构并没有强调将国家机关所行使的某种权力划入行政权、司法权或立法权的范畴内，从而通过三权之间相互制衡的权力结构分配与权力运行机理来实现权力制约。事实上，从我国国家权力运行实践来看，县以上各级人民代表大会及其常委会不仅拥有立法权，也拥有任免权、对法律实施的监督权以及重大事项决定权等多项权力；国务院和各级地方人民政府也不只是行使行政权，还可以依据《立法法》相关规定制定相应的行政法规和政府规章，实质上行使一定程度上的立法权；最高人民法院和最高人民检察院在行使审判权和检察权的同时，也可以通过制定司法解释等规范性文件来突破立法目的、原则和原意，来扮演“创造者”角色。

　　同理，在我国“一元多立”权力架构下，监察权和检察权具有混合属性，既不依附于行政权、审判权，也不具有超越行政权和审判权的地位，而是一种与行政权、审判权相并列的独立国家权力。以检察权为例，“随着司法体制改革的深入推进，检察机关的职权本身发生了重大变化，检察权的司法性、公益性逐渐增强，人们对检察机关性质的认识也发生了一些新的变化，复合属性说获得越来越多的认同。”对于监察权的属性，从权力来源来看，该项权力是从行政权和检察权中剥离出来的，同时考虑到监察机关与党的纪律检查机关合署办公，因而具有混合性和综合性。因此，将某种国家权力归属于立法权、行政权或者司法权的“三权分立”理论，无法准确定性监察权和检察权。而依托于监察权和检察权的监察监督和刑事检察监督同样都是较为复杂的概念和范畴，前者的特点在于集党纪监督、行政监督与法律监督于一体，而后者则可以细分为刑事法律监督和刑事诉讼监督。对此，若要处理好监察监督与刑事检察监督的关系，必须进一步厘清监察监督和刑事检察监督的概念和内涵，而非以一种简单的逻辑来笼统地分析两者关系。

　（二）监察监督的概念和内涵

　　监察监督是国家专责监察机关对所有行使公权力的公职人员以及其他主体遵守和执行法律法规及公正履职情况进行的监督处置，将职务违法处置与职务犯罪调查作为主要方式实现对所有国家公职人员监察全覆盖。

　　1.纪检监督与监察监督

　　在我国，纪检监督与监察监督是有机统一的，纪委、监委合署办公，履行纪律检查和国家监察双重职责。纪委、监委合署办公体制是我国监察体制改革的重要内容，通过执纪执法贯通、有效衔接司法，有机结合纪检之党内监督与监察之国家权力监督，能够覆盖监督所有行使公权力的公职人员的错误、违纪、严重违纪乃至违法犯罪等行为，同时灵活准确运用监督执纪“四种形态”来整合适用监督执纪问责和监督调查处置法规制度。但是，也必须认识到纪检监督和监察监督二者在主体职能、机构性质、管辖对象、调整范围以及处罚方式上均有区别：纪检监督权力行使主体是党的各级纪律检查委员会，而监察监督权则是由国家专责机关监察委员会来负责行使；纪检监督适用对象为违反党纪的党组织和党员，而监察监督的对象是行使公权力的人员；纪检监督对于违纪党员采取五种纪律处分，而监察监督对于违法的公职人员处置则具有层级性，主要包括政务处分、行政处罚以及移送审查起诉。因此，广泛意义的监察监督是包括党纪监督、政纪监督和法纪监督的全面监督，而狭义的监察监督则是指行使国家监察职能的专责机关履行监督调查处置职责。需要明确的是，本文着重探讨的是狭义上的监察监督与刑事检察监督之间的关系。

　　2.职务违法处置与职务犯罪调查

　　监察委员会的监察监督是由宪法明确赋予的权力，依据监察法对所有行使公权力的公职人员进行监察，调查处置职务违法和职务犯罪行为。作为监察监督的主要方式，职务违法处置和职务犯罪调查都是监察机关行使监察调查权的具体体现，但两者在权力来源和法律性质上具有显著差异。一方面，监察委员会所行使的职务违法调查处置权全面继承了行政监察部门的职能，其有权对尚未构成犯罪的公职人员的违法行为直接作出政务处分等相关处理决定；另一方面，监委的职务犯罪调查权则实质上源于人民检察院职务侦查权的转隶，而该项权力相比于职务违法调查处置而言，仅具有程序性监督的意义，不具有实体性处置效果和终局意义，需要依据《监察法》第45条的规定，对涉嫌职务犯罪的公职人员，在调查终结后移送检察机关依法提起公诉。对此，有论者将监察调查活动区分为两类：一类是针对违反党纪和行政法规的一般调查；二是针对职务犯罪的特殊调查，相当于原来的职务犯罪的刑事侦查。例如，2018年3月，在《监察法》公布施行以及国家监委成立后，经中共中央批准，中共中央纪委对冯新柱严重违纪问题进行了立案审查，并对其职务违法和犯罪行为采取不同措施，即由国家监委给予其开除公职处分，收缴其违纪所得，同时将其涉嫌犯罪问题、线索及所涉款物移送有关国家机关依法处理。

（三）刑事检察监督的概念和内涵

　　从我国1982年《宪法》第129条到2018年《宪法修正案》第134条的规定来看，检察机关一直在立法上被定位为国家的法律监督机关，可对国家机关和国家机关工作人员实施法律情况进行监督，维护国家法律统一实施。在“一元结构”原理下，由于“人大监督”的宏观属性，必须有一个专门机关负责监督法律的正确行使，检察机关则成为承担专门法律监督职能的部门。这样的权力定位是中国特色社会主义国家权力制约机制的必然选择，也是有效控制国家权力的重要保障。当然，尽管此次国家监察体制改革没有改变检察机关的法律监督性质，但实际上检察机关的刑事法律监督职能受到一定程度的冲击。

　　1.从一般性监督到专门性法律监督

　　通过对法律史的考察，可以发现我国检察机关的法律监督权可以追溯至苏联时期所使用的“检察监督”概念，即在移植苏联法的过程中结合我国具体情况将“检察监督”一词改造为“法律监督”，但本质上依旧是表明检察机关针对国家机关和国家工作人员，督促其遵守法律，纠正违法行为。1949年9月29日，中国人民政治协商会议第一届全体会议表决通过的《中央人民政府组织法》第28条规定“最高人民检察署对政府机关、公务人员和全国国民之严格遵守法律，负最高的检察责任”，即新中国成立之初检察机关履行的还是监督法律实施的一般监督责任。但是，经过长期的制度探索，也由于我国实行人民代表大会制度这一政权组织形式，人民代表大会及其常委会代表人民行使宪法监督权或一般监督权，可以对所有行政机关、司法机关、监察机关及其工作人员进行一般性的法律监督。而检察机关行使的法律监督权，是在人民代表大会及其常委会授权和监督下，行使的“专门性法律监督”。1979年6月26日，彭真在第五届全国人民代表大会第二次会议上作《关于七个法律草案的说明》，正式确定检察院的法律监督定位，也明确规定“检察院对于国家机关和国家工作人员的监督，只限于违反刑法，需要追究刑事责任的案件。至于一般违反党纪、政纪并不触犯刑法的案件，概由党的纪律检查部门和政府机关去处理。”1979年通过的《人民检察院组织法》和1982年颁布实施的《宪法》在立法上也将检察机关定位为“法律监督机关”，而这一概念一直沿用至今。由此，我国检察机关的法律监督职能实现从一般性监督到专门性法律监督的跨越，逐步摆脱了苏联检察体制的影响，迈上具有中国特色的法律监督制度发展之路。

　　2.监察体制改革下的刑事法律监督

　　所谓专门性法律监督，是指检察机关主要对国家工作人员是否遵守刑法所进行的法律监督，以及对于国家专门机关是否遵守诉讼程序所进行的监督。前一种监督被称为“刑事法律监督”，后一种监督则被称为“诉讼监督”。过去，检察机关的刑事检察监督主要有刑事法律监督和刑事诉讼监督这两种形式，前者是对国家工作人员利用职权实施的犯罪行为进行立案和侦查，以便对这些人员实施有效的法律监督；后者则是在诉讼过程中对侦查机关的立案和侦查活动、法院的审判活动以及刑罚执行机关的执行活动进行法律监督，并对违法诉讼活动加以纠正。但随着国家监察体制改革的完成，检察机关对国家公职人员实施的贪污贿赂、滥用职权、玩忽职守等职务犯罪案件，交由监察委员会负责立案调查。检察机关只保留了少部分针对司法人员职务犯罪的立案侦查权，因此其刑事法律监督职能大为削弱。

　　依据我国《刑事诉讼法》第19条第2款的规定，检察机关对司法人员实施的部分职务犯罪享有立案侦查权。大体说来，这些犯罪可分为两大类：一是司法人员利用职权实施的侵犯个人人身权利的犯罪，如刑讯逼供、非法拘禁、暴力取证等犯罪；二是司法人员利用职权实施的损害司法公正的犯罪，如枉法裁判、徇私舞弊等犯罪。之所以立法机关保留检察机关部分职务犯罪侦查权，理论界和实务界认为主要有两项理由：一是从诉讼效率的角度，检察机关在诉讼活动中更容易发现司法工作人员犯罪的相关线索，提升特定领域职务犯罪侦查的效率；二是考虑到职务犯罪侦查职能总体上划转给监察机关，导致检察机关的法律监督措施存在刚性不足的问题，检察机关需要通过行使部分职务犯罪侦查权来为法律监督的实效性提供较为有力的保障。但从立法表述来看，《刑事诉讼法》只是规定相关案件“可以”由检察机关立案侦查，而《监察法实施条例》第52条进一步细化规定，即监察机关必要时可以依法调查司法工作人员职务犯罪案件，所以检察机关保留的部分职务犯罪侦查权是对监察机关职务犯罪调查全覆盖的配合与补充。

　　3.“刚柔相济”的刑事诉讼监督职能

　　对于侦查机关、审判机关、执行机关的诉讼活动进行法律监督，并对这些机关的违法诉讼行为加以纠正，是检察机关行使诉讼监督权的主要体现。按照所监督的诉讼活动的不同，诉讼监督可分为民事诉讼监督、行政诉讼监督和刑事诉讼监督。其中刑事诉讼监督是检察机关对侦查机关、法院和刑罚执行机关的刑事诉讼活动所进行的法律监督。依据监督对象的不同，刑事诉讼监督可分为立案监督、侦查监督、审判监督和执行监督等四项重要内容。检察机关的刑事诉讼监督主要通过提出纠正违法通知和检察建议的方式进行。这两种诉讼监督方式并不具有强制约束力，是否纠正和如何听取建议由被监督者自行决定，因而带有“软性监督”的性质。当然，对于侦查机关的违法侦查行为，检察机关可以直接作出排除非法证据的决定；对侦查的案件事实不清、证据不足，或者有遗漏的嫌疑人或者犯罪事实的，检察机关可以退回侦查机关补充侦查；对于法院违反法律程序或者违反刑法所作的裁判，检察机关可以提起抗诉；对于执行机关提出的减刑、假释和监外执行的申请或建议，检察机关可以进行同步监督，发现法院作出的减刑或假释决定不当，或者监狱管理机构作出的准予监外执行的决定不当的，检察机关可以提出书面纠正意见，由法院和监狱管理机构重新作出裁定或者决定。

　　上述检察机关的诉讼监督方式都带有“刚性监督”的效果，尤其是对于侦查人员、审判人员、执行人员在刑事诉讼过程中涉嫌实施侵犯权益或者妨害司法公正等方面的犯罪行为的，检察机关可以直接进行立案侦查和移送审查起诉。这种刑事法律监督本身就构成对检察机关诉讼监督的重要保障。从2021年全国检察机关刑事诉讼监督办案情况来看，全国检察机关对公安机关开展立案（撤案）监督6.2万件，同比上升16.2%，监督后公安机关已立案（撤案）5.4万件，占监督数的87.6%，同比增加1.4个百分点；针对侦查活动违法提出纠正7.5万件，同比上升48.4%，已纠正7.3万件，监督采纳率97.5%，同比增加5.9个百分点；提出抗诉8850件，同比基本持平，法院改判和发回重审4330件，占审结总数的67.9%，同比增加1.2个百分点；针对刑事审判活动中违法行为，提出纠正1.4万件次，同比上升58.3%，同期审判机关已纠正1.4万件。上述数据表明随着职务犯罪侦查权的划转，检察机关诉讼监督所应当发挥的制约效果在实践中并没有被削弱，依旧能够发挥纠正刑事诉讼过程中司法人员的履职不规范和违法行为的作用，承担起“法律守护人”的法定责任。

二、权力二分化的刑事检察监督与监察监督之间的相向关系

　　监察监督和刑事检察监督之间的关系和衔接是当前改革的重大问题。尤其是监察体制改革调整了职务犯罪侦查权能的配置，有论者认为检察机关由于侦查权的剥离必将缺少落实法律监督的重要手段，甚至对检察机关法律监督定位提出质疑，即“失去了职务犯罪侦查权的检察机关，究竟如何针对公职人员行使法律监督权呢？”上述对于检察机关法律监督权的担忧存在一定的合理性，但通过细化检察机关的刑事检察监督职能，从刑事法律监督和刑事诉讼监督两个层次来深入探讨检察机关与监察机关之间的法律关系，可以发现两者依旧秉持着相互配合、相互制约的宪法原则，共同构成我国权力监督体系中的重要组成部分。

（一）差异与趋同：刑事法律监督与监察监督

　　我国旧有权力监督体系饱受质疑的是“同体监督”的组织结构，而监察体制改革将监察机关从行政机关和检察机关中剥离处理，实现了由“同体监督”到“异体监督”的转变，确保监察机关作为独立的国家机关来有效行使监察权。同时，检察机关保留的部分职务犯罪侦查权与监察机关的监察调查权之间存在一定的差异性，从而构成了两者的互补性和配合性。此外，从行为构成与职责内容来看，职务犯罪调查和刑事侦查之间具有同质性和相似的法律效果，也为检察机关依据诉讼监督职能来制约监察机关奠定基础。

　　1.刑事法律监督与监察监督的互补性与差异性

　　对检察机关法律监督效果的质疑在于缺乏职务犯罪侦查权作为支撑，检察机关向有关机关提出纠正意见或检察建议的柔性监督方式可能在实践中变得更加软弱无力。但根据宪法和刑事诉讼法的规定，职务犯罪侦查职能的转隶并没有动摇检察机关的国家法律监督机关的地位，其依旧保留部分针对司法工作人员的职务犯罪侦查权。并且检察机关的刑事法律监督与监察监督在监督对象、方式、目的等方面存在明显差异，分别从不同角度和层面、以不同的方式和方法，对公权力行使和法律实施进行监督。

　　其一，对比刑事法律监督和监察监督的刑事立案管辖范围，可以发现检察机关与监察机关在打击职务犯罪案件上具有一定的互补性，有利于共同构建严密的权力监督机制。原则上，检察机关立案侦查管辖的案件主要是那些行使侦查、检察、审判、刑罚执行等职责的司法工作人员，利用职权实施的侵犯公民权利、损害司法公正的犯罪案件。而监察委员会作为统一行使监察职能的国家专门机关，同时负有对国家公职人员进行党纪调查、政务调查和刑事调查的职责。对于涉嫌犯罪的公职人员，根据我国法律规定，监察机关负责立案管辖的刑事案件主要有六类：贪污贿赂犯罪案件（17个罪名）；滥用职权犯罪案件（15个罪名）；玩忽职守犯罪案件（11个罪名）；徇私舞弊犯罪案件（15个罪名）；重大责任事故犯罪案件（11个罪名）以及公职人员实施的其他犯罪案件（19个罪名）。对比之下，监察机关的监督职能侧重于对公职人员履职时的廉洁性和勤勉性进行监督，而检察机关享有的刑事法律监督权侧重于对司法活动是否正常合法行使的监督，即对人的监督和对事的监督的区别。两大监督的侧重点和覆盖范围不同，能够在各自监督职权过程中形成适度交叉和协调关系，在我国的法治监督体系当中既是必要的，也是可行的。

　　其二，相比于检察机关刑事法律监督的事后性和程序性而言，监察监督是由行政监察部门、预防腐败部门和检察院反贪部门等机构整合而成，同时与党内监督有机结合，能够对权力行使过程实施有效的事前、事中及事后监督，并对职务违纪违法调查结果作出实体决定和处分。一方面，在监督方式上，检察机关的刑事法律监督具有诉讼性质，对于涉嫌职务犯罪的司法工作人员，在侦查终结后移送公诉部门审查起诉，不具有终局和实体意义。而作为政治机关的监察委员会，所实施的监察监督行为具有党管干部和反腐斗争的政治色彩，能够对公职人员进行教育管理监督，对违纪违法行为作出处理，通过调查、处分和移送等方式实施权力监督。另一方面，从监督阶段来看，刑事法律监督遵循的是权力有限原则，即在其他司法工作人员行使权力的行为作出之前，检察机关不得越界提前对其他国家权力进行不当干预。而监察监督的范围可以覆盖违反道德规范、违纪违法和职务犯罪等行为，在公职人员行使权力时就可以进行预防和引导，及时开展廉政建设和反腐败工作。因此，相比于检察机关有限的刑事法律监督而言，监察机关具有更宽泛和全面的监督功能。检察机关在进行法律监督的过程中，可以将公职人员违纪违法的线索移送给监察机关，由其完成法律监督所不能完成的监督，促使两大监督形成反腐败工作合力，共建严密的权力监督体制，维护宪法和法律完整而统一地实施。

　　2.监察调查权和刑事侦查权的属性与区分

　　根据权威解释，监委的调查不同于公安、检察院等司法机关按照刑事诉讼法开展的针对刑事案件的侦查，而是针对特定对象（公职人员）、特定行为（职务违法和职务犯罪）的一项法定的监察工作。在监察体制改革之后，纪委监委所进行的立案调查工作事实上同时具有党纪调查、政纪调查和刑事调查的性质，不同于刑事侦查权。但是，也不应将监察调查中对违纪违法的一般调查和对职务犯罪的特殊调查混同起来讨论，而是应当作必要的区分，并使一般调查和特殊调查合理衔接。对于公职人员违纪违法行为，纪律检查委员会可以根据调查结果作出党纪处分，而监察委员会可以作出政务处分和行政处罚，与仅涉及程序性和诉讼性手段的刑事侦查权具有本质差异。

　　但是，对于涉嫌职务犯罪的监察调查，既具备刑事侦查的基本形式，也可以产生刑事侦查的法律效果，在性质上应无差异，因此属于一种特殊的刑事侦查。理由如下：一是职务犯罪调查和刑事侦查都是由国家专门机关对刑事犯罪展开的调查工作，本质上都是一种求刑权，具有司法属性。监察调查具有监督属性、行政属性以及司法属性，其中的司法属性决定了在法律上监委会对职务犯罪的调查本质上等同于刑事诉讼中的侦查，都是为进入司法程序而服务的，即调查终结与侦查终结的案件均应移送同级人民检察院审查起诉并决定是否提起公诉。二是从权力渊源来看，由行政监察部门和检察机关反贪部门转隶而来的监察调查权具有纪检监察与司法侦查的双重属性，即职务违法调查措施属于纪检监察，职务犯罪调查措施则属于刑事侦查。三是从调查方式和措施强度来看，《监察法》对于限制被调查对象的人身、财产权利的调查措施的规定，基本上沿用《刑事诉讼法》中犯罪侦查措施的相关规定和框架结构，因而职务犯罪调查在限制权利的程度上与侦查措施基本相当。

　　从“控权”的逻辑出发，罗素曾强调政治权力监督的重点领域是警察机关等强权部门，必须避免权力在空间领域中高度集中，否则守法的公众遭受警察不公正的迫害就为期不远了。对此，在我国，刑事犯罪侦查活动被纳入检察机关法律监督的范围，以此来对立案侦查活动进行程序规制。而职务犯罪调查活动本质上与刑事侦查相类似，在监察案件进入审查起诉阶段后，为防止职务犯罪调查权的滥用，有必要强调检察机关作为法律监督机关的宪法定位，对监察机关权力运行合法性和规范性进行有效制约。

（二）衔接与制衡：刑事诉讼监督与监察监督

　　对于监检衔接关系，学界对于检察机关与监察机关的制约关系存在诸多争议，形成司法监督说、外部监督说、权力制衡说以及无效制约说等代表性观点。笔者认为，监察机关的刑事调查权与侦查权具有相同的性质和法律效果，在此基础上即便检察机关对监察机关的制约不同于传统的侦查监督，但这种程序性制约本质上是检察机关对监察机关的调查活动实施监督。此外，为进一步理解和把握法律监督与监察监督的关系，应当明确监检之间的监督制约关系具有双向性、多样性等特点。

　　1.监察监督对象覆盖检察人员

　　《监察法》第15条已明确把人民检察院的公务人员列为监察监督的范围，因而监察机关有权对检察人员贪污贿赂、滥用职权等职务违法犯罪行为进行调查和处置，冲破以往检察机关“同体监督”局限性的藩篱。但考虑到监察委员会与纪委合署办公，其负责人往往是地方的主要领导，在党内的政治地位明显高于同级检察机关，现实地位的不平等、相对隐秘的调查行为以及全覆盖的监督体系可能使得监察机关过度监督制约检察机关，导致检察机关难以依法独立行使检察权。监察机关既可以利用监察调查这一强有力的手段对检察机关工作人员予以监督，也可以利用不起诉复议权、案件管辖中的监察调查中心主义对检察机关予以制约，但检察机关在审查起诉时可能对作出不起诉决定还是退回补充调查决定产生顾虑。对此，为促使监察机关与检察机关之间形成良性的平行制约关系模式，应当强调在职务犯罪案件当中遵循“递进制约”原则，即强化后一阶段诉讼活动（审查起诉）对前一阶段（监察调查）的制约，弱化前一阶段（监察调查）对后一阶段（审查起诉）的制约。

　　2.监检衔接中检察机关的“诉讼监督”职能

　　根据我国《宪法》第127条第2款和《监察法》第4条的规定，监察机关办理职务违法犯罪案件，应当与检察机关互相配合、互相制约。《法律监督意见》第7条也对监检配合制约关系作出明确规定，即“加强检察机关与监察机关办案衔接和配合制约。健全衔接顺畅、权威高效的工作机制，推动刑事司法与监察调查的办案程序、证据标准衔接。落实检察机关与监察机关办理职务犯罪案件互相配合、互相制约原则，完善监察机关商请检察机关派员提前介入办理职务犯罪案件工作机制，以及检察机关退回补充调查和自行补充侦查机制。”这种配合制约的关系具体体现在监察机关调查与检察机关审查起诉的程序衔接方面。监察委员会经过调查，认为被调查人涉嫌某一特定犯罪，符合提起公诉条件的，可以提交起诉意见书，将案件移送检察机关审查起诉。检察机关不再经过专门的立案侦查程序，而直接对案件进行审查起诉活动。而在监察委员会向检察机关移送案件过程中，存在着监察委员会调查程序与检察机关审查起诉程序的衔接问题，即主要表现为三个方面：一是强制措施的衔接；二是证据材料的衔接；三是退回补充调查的衔接。

　　（1）强制措施的衔接

　　根据《刑事诉讼法》第170条第2款的规定，监察留置与检察强制措施的衔接主要采取“留置—先行拘留—强制措施”的衔接模式。对于监察机关移送起诉的、已采取留置措施的案件，检察机关应当对犯罪嫌疑人采取刑事拘留措施，并在拘留期间内决定是否采取强制措施。监察留置措施与刑事强制措施并非自行衔接，其中有两项内容需要特别注意。一是检察机关应当根据案件具体情况依法决定是否采取强制措施，而非必然采取与留置相对应的逮捕措施。这是因为职务犯罪案件的调查阶段存在封闭性和秘密性，检察机关无法以审查批捕的方式对监察机关采取的留置措施进行司法审查，在缺乏参与度的情况下要考虑监察机关单方面作出留置措施可能伴随着违法风险。此外，强制措施只能作为保障诉讼程序顺利进行和实现社会防卫的制度安排而发动。如果犯罪嫌疑人既不会妨碍诉讼顺利进行，也不会实施新的犯罪，则检察机关不应当对其采取强制措施。二是因案件退回补充调查引发的强制措施转换以及羁押场地变更等衔接问题。检察机关决定退回补充调查的案件，补充调查期间，对犯罪嫌疑人沿用检察机关作出的强制措施。而对于羁押地点，审查起诉环节犯罪嫌疑人被羁押的场所已经从留置场地转移到看守所，即便后续发生程序回流，也应当坚持“案退、人不退”的原则，不宜恢复留置措施来限制嫌疑人获得律师帮助的权利，以保障被羁押人监管安全和避免发生侵犯被羁押人人权的情况。总之，在案件已经进入审查起诉阶段后，检察机关应当严格依照《刑事诉讼法》的规定来依法审查决定是否采取强制措施和开展羁押必要性审查，为犯罪嫌疑人提供最低限度的权利保障。

　　（2）证据材料的衔接

　　证据衔接是监察调查和检察审查起诉衔接的重点问题。在移送审查起诉时，监察委员会要将全部案卷材料连同起诉意见书移送检察机关。检察机关对于监察机关移送起诉的案件，依照《刑事诉讼法》和《监察法》的有关规定审查监察证据。这其中较为突出的适用问题可能有两个方面：一是监察调查形成的证据材料与公诉证据的衔接。根据《监察法》第33条的规定，监察调查与刑事诉讼之间的衔接关系贯彻的是“程序二元、证据一体”原则。即对于监察委员会在监察调查过程中所收集的全部证据材料，包括物证、书证、视听资料、电子数据、证人证言、被调查人供述和辩解等证据材料，都可以在刑事诉讼中使用，作为审查起诉的基础和提起公诉的根据。相比于《刑事诉讼法》第54条第2款的规定，即行政机关移送的证据只有实物证据才能转化为刑事证据，监察证据在调查终结后都具有进入刑事诉讼的资格，不需要由刑事侦查机关再次履行取证手续，有利于避免重复收集言词证据，提高诉讼效率。

　　二是监察证据审查与非法证据排除规则的适用。对于进入刑事诉讼的监察证据，检察院、法院仍然要对其证据能力和证明力进行审查，对于不具有证据能力或证明力的证据，仍然可以将其予以排除，不得作为定案的根据。一方面，《监察法》第33条第2款规定监察证据与刑事证据的同质性要求，因而要求检察机关审查监察机关在收集、固定、审查、运用证据时是否统一适用司法审判的标准，坚持以审判为中心的诉讼制度和标准。具体而言，监察机关在收集、固定证据时必须依照法定程序收集证据，收集证据必须客观、全面，严禁以非法方法收集证据，要保证一切与案件有关或者了解案件情况的人有客观充分提供证据的条件等；在审查、运用监察证据时，监察机关可以参照刑事诉讼法确立的相关性规则、非法证据排除规则、最佳证据规则、意见证据规则和补充证据规则等来对证据材料进行取舍，提高办案质量和程序衔接顺畅。另一方面，依据《监察法》第33条第3款和第40条的规定，当监察案件进入审查起诉阶段，检察机关理应通过适用非法证据排除规则来发挥制约和监督监察机关调查权的作用。具体而言，根据《刑事诉讼法》第56条和《监察法实施条例》第65条的规定，在案件审查过程中，如果检察机关发现监察机关采用刑讯逼供等非法方法收集的被调查人供述和采用暴力、威胁等非法方法收集的证人证言、被害人陈述，应当予以排除；对监察机关收集物证、书证不符合法定程序，可能严重影响司法公正的，应当要求监察机关予以补正或者作出合理解释；不能补正或者不能作出合理解释的，对该证据应当予以排除。

　　（3）退回补充调查的衔

　　根据《监察法》第47条第3款，对于监察委员会移送起诉的案件，检察机关经过审查，认为案件尚未达到起诉条件，而需要补充调查核实证据的，应当退回监察委员会补充调查，也可以在必要时自行补充侦查。关于监察案件退回补充调查，需要明确以下几点：一是退回监察机关补充调查为原则，检察机关自行补充侦查是例外。“退回补充调查与自行补充侦查，是有先后顺序的，考虑到监察机关移送的案件政治性强、比较敏感，检察机关审查后认为需要补充证据的，一般应当先退回补充调查；必要时，才自行补充侦查。”只有个别情节不一致的、需要补充鉴定的或者退回补充调查会造成诉讼过度拖延情况的，检察机关才有必要自行补充侦查，更有利于节约司法资源。二是退回补充调查本质上属于一种特殊性质的补充侦查。检察机关一旦作出退回补充调查的决定，就构成一种“程序倒流”，案件暂时退回到监察调查阶段。监察委员会经过补充调查后，可以将案件重新移送检察机关审查起诉。名义上，尽管监察委员会所要进行的是“补充调查”，而不是“补充侦查”，但这种补充调查与公安机关的“补充侦查”并没有实质性的区别，属于一种特殊性质的补充侦查。与公安机关的补充侦查一样，监察委员会的补充调查也最多不超过两次，每次以一个月为限。

三、国家权力监督原理下“两大监督”的定位与发展

　　由于国家权力自身具有直接的强制力、形成力、权威性以及侵犯性，可以通过自行扩张来实现其意志和目的，因此必须对其严加防范，进行必要的监督和控制。特别是在我国监察体制改革之后，监察委员会是由国家权力机关设立的新型监督机关，与公安、检察机关等执法和司法机关性质完全不同，其在“一元多立”的权力架构中的职能定位需要进一步明确，以便处理好监察监督与刑事检察监督之间的关系，有效贯彻互相配合、互相制约的宪法原则。

（一）现行两大监督配合制约关系模式面临的困境

　　近年来在实务工作中出现的监检衔接矛盾和冲突，使职务犯罪案件移送起诉不畅，甚至部分地方出现检察机关不愿监督、不想监督、不敢监督、不会监督的实践乱象。其中造成检察监督缺位和制约失效的原因主要体现为以下三点。

　　1.“以偏概全”：检察机关法律监督等同于刑事法律监督

　　对于检察机关的法律监督存在“以偏概全”的认识，认为职务犯罪侦查权转归监察机关后，将会大幅度弱化检察机关的法律监督地位。这种错误认识简单地将检察机关的法律监督等同于刑事法律监督，将二者混为一谈，既没有认识到我国检察机关对立案侦查、审查和执行活动行使诉讼监督的重要性，也没有深刻理解刑事法律监督与监察监督在管辖范围、监督方式和监督阶段等方面的差异性和互补性。事实上，在监察体制改革以前，检察机关内部就陷入悖离多元化法律监督的怪圈之中，常常将职务犯罪侦查权作为法律监督职能的核心要素。这种“侦查权至上”的迷信思维当遭遇到职务犯罪侦查权的转移，自然就陷入自我认知的模糊化和彷徨无助的情绪化，忽视更为系统且符合中国本土法治资源的诉讼监督机制，反而选择四面出击来重新寻求所谓的权力新增长点。从某种意义上讲，监察体制改革导致的权力转移对检察机关而言，可能是一个关键的转型契机，尤其是可能有助于检察机关重新审视刑事法律监督的定位和开拓诉讼监督的新格局。

　　2.“混淆概念”：忽视职务犯罪调查与刑事侦查的同质性

　　这种错误认识是将监察机关的一般调查和特殊调查完全混同，通过“混淆概念”来抹除职务犯罪调查措施和刑事侦查措施的同质性，用于论证检察机关无权对监察调查工作中可能出现的违法行为进行监督。事实上，在形式上，职务犯罪调查措施与刑事侦查措施在行使主体以及适用对象等方面上确有一定程度的区别，并且职务犯罪调查权存在的合法性来源于《宪法》和《监察法》的授权，不同于刑事侦查权受到《刑事诉讼法》的约束。但在实质层面上，从内容与强制性上看，监察机关依法采取的多种限制被调查人的财产和人身的调查措施，与对犯罪嫌疑人的财产和人身进行控制的刑事侦查措施相比，在强度上并没有显著区别，在刑事诉讼的程序意义上也具有较强的关联性。而明确职务犯罪调查的概念和定位有两层意义：一是从人权保障的角度来说，职务犯罪监察调查程序中被调查人权利保障的水平不应低于监察体制改革前刑事侦查的水平。二是在当前职务违法和职务犯罪合一的调查模式下，监察机关应当从比例原则的角度出发进一步适度甄别案件的性质，据此区分职务违法和职务犯罪调查措施并配置被调查人的权利。

　　3.“重配合、轻制约”：监察监督和刑事检察监督的失衡现象

　　由于监察机关的政治地位权威、监察调查的封闭性以及监察监督全覆盖，监察机关可能过度压制和制约检察监督权，影响检察权独立行使，导致实践中出现“重配合、轻制约”的失衡现象和新三难问题，即非法证据排除难、退回补充调查难以及不起诉决定难。以作出不起诉决定为例，我国《监察法》第47条第4款规定，对于监察机关移送的职务犯罪案件，检察机关要经上一级检察机关批准，即对作出不起诉决定进行严格的程序限制，导致有些检察人员会囿于不起诉审批以及申请复议程序的繁琐、复杂而不愿作出不起诉决定。在监察体制改革完成以后，2018年，检察机关受理各级监委移送职务犯罪16092人，已起诉9802人，不起诉250人，退回补充调查1869人次，不起诉率、退查率同比分别下降9.5和37个百分点。实践中，为避免不起诉决定与监察调查结论发生冲突，检察机关一般会选择与监察机关提前沟通，征求移送案件的监察机关或者其上一级监察机关的意见。这使得监察机关过度制约检察机关的不起诉裁量权，以及检察机关面临巨大的起诉压力。甚至部分地区监察机关会设置“零退补”“零不诉”等违背司法规律的指标，或以已移送审查起诉案件均经过监察机关主要领导把关确认为由，要求检察机关不得退补，更不得作不起诉决定。

　　（二）国家权力监督原理下理顺两大监督的法律关系

　　总结上述问题，究其根本原因，还是理论界和实务界对国家权力监督的基本原理学习不够、理解不深，导致站位不高，因而检察机关法律监督的质量和效果出现不少问题。因此，笔者认为，首先是要认真学习和理解国家权力监督的基本原理，包括权力结构模式原理、权力制衡原理、公平正义原理、公共利益原理、法制统一原理、人权保障原理、正当法律程序原理等。只有在这些基本原理和理念的指导下，才能科学合理地设计、实施、理顺两种监督的微妙关系，全面提升法律监督的质量和效果。在研究监察监督和刑事检察监督的关系、内涵过程中，应当注意和解决以下若干事项：

　　1.正确理解和认识集党纪监督、政纪监督和法纪监督于一体的监察监督的重大意义

　　党的十八大以来为了加大反腐败的力度，整合反腐的机构和力量，中央对我国监察体制进行了重大改革，即要求纪检的党内监督与监察的国家权力监督有机结合、双轨并行，实现纪委与监委合署办公，整合执纪与执法力量，成为党中央全面深化依法治国的重大战略性举措。与此同时，随着国家监察机关引入到我国政权结构当中，人民代表大会主导下的国家权力结构由“一府两院”变为“一府一委两院”，相应地在人民代表大会的监督之下监察委员会的监察监督与检察机关的法律监督共同构筑起维护宪法和法律统一实施的国家监督体系。监察监督的对象是所有行使公权力的公职人员，内容包含党纪监督、政纪监督和法纪监督，相比于检察机关的法律监督而言更具有全面性和普遍性，因而不可避免地产生对司法工作人员监督的溢出效应。这种溢出负面效应主要体现为上述的“以偏概全”“混淆概念”以及“重配合、轻制约”等现实问题，对此，需要进一步厘清和划分检察机关的刑事检察监督和监察机关的监察监督之间的法律关系和职责范围，以此来完善我国权力监督体系。

　　2.要从立法到实践不断完善我国权力监督体系

　　在我国，由于国体和政体的结构原因，对国家权力的监督主要包括人民代表大会的监督、监察监督、法律监督、社会监督以及舆论监督等。其中涉及的重点问题是国家纪检监督、监察监督与人民检察院的法律监督的关系与衔接。依据《宪法》第123条和第134条，最高监察机关和国家的法律监督机关之间的关系在理论和实践中成为一个争议不断的现实问题。对此，从权力结构模式原理出发，与英美国家的平面化或半平面化权力结构模式不同，我国全国人民代表大会作为国家权力机关处于核心地位，国家行政、审判、检察和监察机关都由它产生，对它负责，受它监督，因而在国家权力平台上会产生一个以上的权力层级，而且最高权力一般不参与第二层级的权力制约。同时，由于人民代表大会只是一个定期性的机构，只能是针对具有影响的重大事项，而不可能对遵守和执行法律进行经常性的监督，必须要在人民代表大会监督之下设立独立于行政权与审判权的法律监督机关来对二级国家权力进行制约与监督。而从法律监督的广义内涵来看，运用国家权力来监察和督促纠正违反法律情况的国家行为都可以称为法律监督。就此而言，监委的监察监督和检察机关的法律监督都是人大监督之下的二级法律监督权力，并且在与行政权、审判权之间形成的平行权力结构当中相互制衡，共同构成一个完备、科学的国家权力监督体系。

　　在“一元多立”权力架构下，人民代表大会监督是上位权力对下位权力的纵向制约，具有单向性和绝对性特征，而监察监督和法律监督是同级权力之间的横向制衡，相互之间形成一种法定的强制性限制和约束关系。在横向权力制约关系当中，监察监督与法律监督之间的关系呈现以下特征：一是权力对等性，即在权力制衡中，检察机关与监察机关在法律地位上是平等而相对独立的，而且这种制约是相互进行的，制约主体也是被制约者，被制约者也是一种制约主体。换而言之，一方面作为公职人员的检察人员天然属于监察监督对象，另一方面监察机关在承担部分司法职能时，检察机关对监察机关调查终结的案件通过调查核实权、审查起诉权及调查监督权的行使来进行制约。二是权力专属性，即依据宪法监察权和检察权分属于特定的监察机关和检察机关，而且这种监督制约权是不可让渡的。因此，权力配置的目的不同决定监察监督和法律监督的适用场域不同。即监察监督的适用场域主要是行政领域，以监督公权力行使为核心内容，目的是构建不敢腐、不能腐、不想腐的反腐败机制。而检察机关的法律监督主要是对司法领域的监督，是对法律的实施情况进行监督进而产生法定效力。两者在各自领域当中都具有较强的专业优势，同时监委也可以利用其在监督范围、监督力度、监督手段等方面的优势，在司法领域监督方面与法律监督优势互补、互相协助，实现监督效果最优化、最大化。三是动态衔接性，即监察机关与检察机关相互配合、相互制约的法律关系在不同诉讼阶段侧重点不同。在监察调查阶段，严厉惩治贪污腐败是监察机关和检察机关的共同政治任务，因而两者以不干预、不干扰为基本原则；当监察案件进入审查起诉阶段后，需要适应以审判为中心刑事诉讼制度改革的需要，应当突出检察机关依法制约的法定职责，以防止职务犯罪调查权的滥用。

　　3.以国家权力监督原理为指导，要深化和提升对纪监部门行使的调查权的认识

　　我国纪监部门行使的调查权主要包括党纪调查、政纪调查和刑事调查。其中对职务犯罪案件的调查已经外化为刑事调查属性，事实上相当于刑事侦查措施，可以称之为一种“特殊侦查”。而对于通过“混淆概念”来逃避检察机关的法律监督的做法，笔者认为，应当基于权力制衡原理、人权保障原理以及正当程序原理等国家权力监督原理来予以审视和反思。我国刑事诉讼中的法律监督已经从对公权力的制衡和监督转向了人权保障，即对诉讼中公民人身权利、财产权利、民主权利的保护和保障，检察机关要依照尊重和保障人权的要求，行使法律监督权。而监察机关行使职务犯罪调查权时，也关涉被调查人的人身自由和财产权利，对于公民基本权利的影响基本上与刑事侦查措施一致，依照宪法和刑事诉讼法所规定的限制侦查权和保障人权的精神，也应当依法受到制约。

　　而作为法律守护者或法律监督者的检察机关，其设立之初的目的就是“以一受严格法律训练及法律拘束之公正客观的官署，控制警察活动的合法性，摆脱警察国家的梦魇。”检察机关通过诉讼监督来促使监察机关在行使刑事调查权时遵守具有正当性的法律程序，也能够间接保障公民所享有的最基本的个体权利。由此，在深化认识的基础上，监察调查活动必然要按照人权司法保障原则进行，比照刑事诉讼中的侦查程序开展。事实上我国出台的《监察法》《监察法实施条例》等监察法律规范，都规定一系列严格的调查程序来强化对被调查人的人权保障，也为检察机关对监察机关职务犯罪案件立案调查环节进行法律监督提供可能性。

　　4.坚持监察机关承办职务犯罪案件时对于证据的适用程序和标准必须与刑事审判关于证据的要求和标准相一致

　　以审判为中心的诉讼制度改革要求强化诉前主导和审前过滤，加强检察机关对侦查取证的引导，以及在审查起诉环节对案件事实、证据、程序和法律适用的把关，将不符合起诉条件的案件阻挡在审前阶段。如前所述，监察机关的职务犯罪调查程序本质上是一种特殊侦查，必然要求检察机关发挥诉前把关作用，以审判标准对监察机关收集、固定、审查和运用的证据进行全面审查，坚守证据裁判原则，严格落实非法证据排除规则，确保最终认定的案件事实证据经得起法律的检验。结合当前办案实际，为在职务犯罪案件中统一证据规则和审查判断标准，检察机关应当着重审查以下关键要素：（1）监察证据的收集、固定、审查以及运用等所使用的程序和方法是否与刑事诉讼基本一致；（2）调查讯问时录音录像的适用和移送问题；（3）相关性规则、最佳证据规则、意见证据规则和补充证据规则等证据规则问题；（4）监察证据的审查判断；（5）非法监察证据的排除问题；（6）证明标准的适用等。

　　必须指出的是，当前司法实践中部分办案人员对于监察证据要求和标准的统一，在理论认识上存在较大的差距，甚至个别办案人员存在着不会用、不想用、不敢用刑事审判标准来严格要求监察证据的问题，可能导致职务犯罪案件的办理质量下滑。对此，必须在认识上特别重视监察证据的运用，坚持监察职务犯罪调查与刑事审判关于证据的要求和标准相一致，有效落实检察机关以非法证据排除规则来制约监察机关调查权的功能。尤其是在我国社会发展的新时期，人权保障在当今世界已经作为一个世界性的潮流和趋势。无论是监察调查还是刑事诉讼中的侦查、起诉和审判活动，都要以严格落实证据制度的标准化来回答好时代之问，以现代化治理的标准和眼光从理论研究、立法规范到司法实践等角度出发，下功夫解决办案中的口供主义、刑讯逼供和非法证据排除等历史难题，跟上新时代的步伐。

　　5.检察机关对纪监部门移送起诉的案件必须坚持配合制约原则，解决配合有余、制约较少的问题

　　长期以来检察机关的刑事诉讼监督在立法和实践层面上都处于软监督状态，缺乏刚性措施，已经成为检察机关法律监督职能的“短板”。在立法上，《刑事诉讼法》和《监察法》都没有具体规定检察机关对监察机关的监督问题，比如检察机关对实质上相当于逮捕的监察机关留置措施的运用无法通过批准程序予以监督和制约。在实践中，对于纪监部门移送的案件，个别检察人员在审查起诉环节中可能出现不敢监督、不愿监督、不想监督的实践难题，导致检察机关的法律监督难以走向规范化、制度化和标准化。

　　对此，笔者认为可以采取两项补齐检察机关诉讼监督的举措：一是在机构改革当中主张检察机关的公诉职能和监督职能相分离，成立专门的监督机构、增加专门的监督人员以专门履行法律监督职责，做到机构设置、人员和监督程序三落实，只有这样才能把刑事诉讼法规定的监督任务落到实处。尤其是“在办案中监督，在监督中办案”这种混合模式已施行多年但实践效果不佳，而在监察体制改革以后，对于纪监部门移送的案件，检察机关在审查起诉中的法律监督职能被大幅度弱化，甚至变成可有可无。因此，检察机关有必要设立专门的职务犯罪监督机构，与监察委员会进行专门的对接，强化检察机关对监察调查活动的监督，尤其是对留置程序的正当性进行监督，确保权力受到制约以及权利得到充分的保障。二是探索和发展检察机关提前介入监察调查工作机制。根据《法律监督意见》第7条和《人民检察院刑事诉讼规则》第256条的规定，检察机关针对监察委员会立案调查的刑事案件，应监委会的要求，可以派员提前介入调查，对案件定性、证据收集、事实认定、法律适用、案件管辖等提出意见和建议，以保证案件顺利进入起诉阶段。检察机关可以通过提前介入调查工作强化对监察调查的引导和监督，甚至在未来可以考虑赋予被调查人在检察提前介入时获得律师帮助的权利和向检察机关申请权利救济的机会，既发挥检察监督权能，也确保人权保障的目标在监察调查阶段得到实现。

　　6.不断强化与完善对被调查人的权利保障

　　我国《监察法》对被调查人的权利保障取得了一些法律上的突破，但与我国《刑事诉讼法》所规定的对被追诉人的权利保障相比，依旧还存在一些差距。为此，必须对我国监察法所规定的被调查人享有的权利内容加以落实和保障，这是检察机关法律监督的重要内容。首先，调查人员在采取讯问、询问、留置、搜查、调取、查封、扣押、勘验、检查等调查措施时，均应出示工作证件，出具书面通知，由二人以上进行，形成笔录、报告等书面材料，并由相关人员签名或者盖章。这种程序措施可以督促调查人员严格遵守法律规定的调查程序，实行调查全程留痕，并确保调查人员相互监督，避免出现刑讯逼供、诱供等违法调查取证的情况，也防止调查人员出现伪造或变造证据的情况发生。其次，调查人员进行一些重要的调查取证工作，包括讯问、搜查、查封、扣押等，一律应当进行全程录音录像，留存备查。在监察实践中，监察机关采取留置措施的，对于在留置场所进行的讯问，一律都要进行同步和全程录音录像。对重要调查活动进行全程录音录像的制度设计，既是对调查人员重要调查工作所采取的严格规范，对于避免刑讯逼供、诱供等非法取证活动也是有利的，同时也属于对调查人员的一种保护性措施。但是，对于这种录音录像，我国法律并没有建立随案移送的制度，导致检察机关和法院无法查阅这种录音录像，辩护人更是无法通过调阅录音录像来质疑监察机关调查程序的合法性。最后，在采取留置措施后，监察委员会要对被调查人采取以下权利保障措施：一是监察机关应当在24小时以内，将留置地点和事由通知被留置人的所在单位和家属。这与刑事诉讼法有关逮捕、拘留的相关程序保障保持一致。二是监察机关应保障被留置人员的饮食、休息和安全，提供医疗服务，讯问被留置人员应合理安排讯问时间和时长，讯问笔录由被讯问人阅读后签名。三是对被留置人移送检察机关提起公诉后，法院作出有罪判决的，应将留置的期限按照“一日折抵一日”的原则予以折抵。而在法院作出无罪判决或者监察机关作出不起诉决定后，对于所采取的留置措施，监察机关还要承担国家赔偿责任。这种将留置折抵刑期以及将留置措施纳入国家赔偿范围的规定，为被留置人提供了重要的权利保障和救济途径。

　　总之，随着历史发展和时代进步，我国已迈入建设现代化国家的新时期，而在新的历史时期检察机关的办案理念、法律监督观念和手段必须采用同时代发展相适应的做法，即首先是将《法律监督意见》做深、做实、做好，在完善监检机关办理职务犯罪案件的衔接机制的同时，充分发挥检察机关的刑事检察监督职能作用。