迈向法秩序统一——《监察法》修改的逻辑解读与体系调试

一、问题的提出

早在2018年《中华人民共和国监察法》（以下简称《监察法》）出台后，学界便针对“监检衔接”、“法法衔接”问题提出了诸多真知灼见，并引起了实务部门的高度重视与广泛关注。尽管如此，至今仍有不少与监察法律制度相关的衔接难题尚未得到化解，影响了我国反腐败法律规范制度体系的科学性、实效性。着眼于此，2024年12月25日，第十四届全国人民代表大会常务委员会第十三次会议通过了《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国监察法〉的决定》（以下简称《决定》），其重点关注解决新形势下监察工作中的突出问题，特别是在“法法衔接”方面，体现出鲜明的问题导向和实用主义倾向，卓有成效地化解了当前存在的诸多“法法失调”现象。

　　但作为法秩序统一性最为直观的体现，“法法衔接”其实仅意味着规范的连贯化，是协调法域冲突的最低要求。在此之上，为了在法治轨道上全面建设社会主义现代化国家，构建、完善中国特色社会主义法治体系，还必须推进规范的体系化和理念的融贯化，全方位贯彻法秩序统一性原理。因为，规范的连贯化仅要求规范之间的无矛盾和无“罅隙”，相较之下，规范的体系化则强调规范之间的积极关联，要求规范条文背后所体现的价值的相互支持与证成，以及确保效力阶层构造的正当与稳定，而理念的融贯化是关注由规范所组成的制度体系之理念的协调化。因此，规范的连贯化需要以规范的体系化和理念的融贯化为方向指引，脱离规范的体系化与理念的融贯化则仅仅是一种形式的、机械的统一，未必能够满足实质法治的要求。规范的体系化与理念的融贯化又以规范的连贯化为基础与条件，脱离规范的连贯化的体系化和融贯化仅仅是一种抽象的、虚无的统一，未必能够满足形式法治的要求。

　　通过分析《决定》的内容可以发现，本次修改虽然关注的是“法法衔接”问题的化解，但又远不限于此，而是呈现出基于实践理性、自发推进规范体系化和理念融贯化的趋势。在“完善中国特色社会主义法治体系”的背景下，为了保障集中统一、权威高效的国家监察体制，推进监察工作规范化、法治化、正规化，必须进一步提升规范体系化和理念融贯化的程度，克服持续深化国家监察体制改革中的法治障碍。因此，针对此次《监察法》修改，有必要系统分析《决定》的内容，提炼总结其所体现的规范体系化和理念融贯化逻辑，并将这一逻辑作为指导化解相关协调衔接难题的宝贵经验，形成调试方案，使基于实践理性的自发被动应对能转向基于构建理性的自觉主动系统化，进一步在监察法律规范领域贯彻法秩序统一性原理。

二、《监察法》修改之规范体系化的逻辑诠释

　　规范的体系化关注的是不同规范之间的“条件关系”，这种条件关系有别于所谓的授权关系，强调的是后产生的规范与影响该规范产生的其他规范之间的积极证成关系。对于这种证成关系，可以基于规范背后的实质价值与形式效力进行解读。也就是说，从法秩序统一性的角度出发，证成关系应当表现为价值的统一与效力的统一，以确保法规范之间相互关联为整体的状态。而《决定》对于《监察法》的修改，就是分别基于价值统一、效力统一以及价值统一与效力统一的耦合，推进规范的体系化。

　　（一）基于价值统一的规范体系化

　　“促进执纪执法贯通，有效衔接司法，推进反腐败工作法治化、规范化”是持续深化国家监察体制改革的应有之义，形成系统完备、科学规范、运行有效的法规体系是持续深化国家监察体制改革的必然要求。对此，《决定》对原《监察法》第1条进行修改，即将“深化国家监察体制改革”修改为“持续深化国家监察体制改革”，在此基础上，基于价值的统一性，重点处理了《监察法》与《中华人民共和国刑事诉讼法》（以下简称《刑事诉讼法》）之间的规范体系化问题。具言之，刑事司法强调“公正、高效、权威”，并且将“权威”放在最后，而《监察法》则更加强调“集中、统一、权威、高效”，二者在价值导向上存在一定差异。对此，有学者指出，应当妥当处理好《监察法》与《刑事诉讼法》价值理念的衔接问题。不过，根据法秩序统一性原理对于价值统一性的要求，所谓价值理念的衔接并不意味着价值理念的趋同，而应指价值理念的协同，即二者形成合力，共同在全面依法治国这一系统工程下贯彻良法善治的要求。也就是说，对于价值倾向一致的规范设计，《监察法》应当比照《刑事诉讼法》的相关规定进行完善，以保障规范体系的协调一致、系统完备、科学合理。而《决定》对于《监察法》的调整正体现了这一点。

　　1.基于“高效”这一价值统一性进行借鉴协调

原《监察法》第26条规定，监察机关在调查过程中，可以直接或者指派、聘请具有专门知识、资格的人员在调查人员主持下进行勘验检查。但根据《刑事诉讼法》第128条，被指派或聘请的对象应当是具有专门知识的人员，并不要求该人员具有资格。而实际上，不影响勘验、检查科学性、合理性的无关要求是有碍“高效”价值实现的。因此，从价值统一性的角度出发，《监察法》不宜进行差异化的规定。基于此，《决定》借鉴《刑事诉讼法》第128条，从价值统一性的角度，完善了对勘验、检查主体的规定，其修改了原《监察法》第26条，明确调查程序中被指派、聘请的对象为有专门知识的人。

　　2.基于“权威”这一价值统一性进行借鉴协调

　　无论是监察调查程序，还是刑事诉讼程序，在调查、侦查重大复杂案件时，为了能够查清事实，保证办案质量和效果，保障监察法规、刑事诉讼法规的权威性，均会遭遇期限紧张的困境。基于“权威”的价值追求，《决定》参考《刑事诉讼法》第159条及第160条第1款之规定，修改了原《监察法》第43条，在该条中增加了第2款延长调查期限的规定和第3款重新计算留置时间的规定，明确了对涉嫌职务犯罪且可能被判处十年以上有期徒刑的被调查人，监察机关在原规定的延长期限届满后仍不能调查终结，经国家监察委员会批准或决定的，可以再延长两个月的调查期限，以及省级以上监察机关在调查期间若发现被调查人另有与留置时的罪行不同种的重大职务犯罪或者同种的影响罪名认定、量刑档次的重大职务犯罪，经国家监察委员会批准或决定后，自发现之日起按照相关规定重新计算留置时间。

　　3.基于“公正”这一价值统一性进行借鉴协调

　　虽然《监察法》更加强调“集中、统一、权威、高效”，但“公正”同样是其价值追求之一。刑事强制措施作为一项重要的刑事诉讼制度，对于确保诉讼过程的顺利进行和犯罪行为的及时追究至关重要。而监察强制措施同样是提高监督执法工作的实效性，公正反腐惩恶的重要制度保障。因此，应当基于“公正”这一价值统一性，借鉴刑事强制措施，协调完善监察强制措施。与当前的《刑事诉讼法》相比，原《监察法》只规定了留置这一强制措施，难以应对复杂的实践情况，不利于保障相关人员的人身安全。基于此，《决定》效仿《刑事诉讼法》第六章“强制措施”之规定，通过修改原《监察法》，进一步丰富了“反腐败工具箱”，新增了强制到案、责令候查、管护三项监察强制措施。其中，强制到案类似于拘传，责令候查在适用条件上接近于监视居住，在遵守义务方面类似于取保候审，而管护的定位近似于刑事拘留。在此基础上，《决定》新增的对强制到案、责令候查期限的限制性规定，以及对解除管护措施的通知义务的规定，都与《刑事诉讼法》的相关规定相契合。由此，可以认为修改后的《监察法》已经基本建立起了有梯度、合理的强制措施体系，并与《刑事诉讼法》中的强制措施体系形成了较为对应的关系，奠定了化解“监检衔接”问题的规范基础。

　　（二）基于效力统一的规范体系化

　　自《监察法》实施以来，在党中央的坚强领导下，国家监察体制改革不断深化，各项改革举措陆续出台，改革成效逐步显现。特别是在《监察法》“宜粗不宜细”立法理念的指导下，《中华人民共和国监察法实施条例》（以下简称《实施条例》）主动适应改革发展需要，确立了多项实践成果，在很大程度上解决了《监察法》条款较为粗疏的问题。但是，当前的《实施条例》存在较为显著的“概括授权”下的执行扩张现象。而从法秩序的阶层构造出发，当规范在阶层中所处的位置越低，其所受到的法律约束就越严格，必须逐层满足所有上位法关于授权范围、程序规则与实体要件的要求，以确保能够实现基于效力的规范体系化。因此，根据法律位阶理论，着眼于法秩序统一性原理下的阶层构造，《实施条例》与《监察法》之间并不协调。对此，《决定》分别基于实现监察全覆盖、完善监察权限、规范监察程序、加强对监察权的监督的目的，及时修改《监察法》的相关规定，将监察体制改革所积累的宝贵经验制度化、规范化、法治化，通过提升授权的明确程度，推进基于效力统一的规范体系化。

　　1.以实现监察全覆盖为目的推进效力统一

监察全覆盖是国家监察体制改革的目标之一，也是评判国家监察体制改革成败的重要指标之一。对此，原《监察法》第12条规定了监察派驻、派出制度，各级监察委员会可以向本级党的机关、国家机关、法律法规授权或者委托管理公共事务的组织和单位以及所管辖的行政区域、国有企业等派驻、派出监察机构、监察专员。这一制度有助于强化权力监督的全覆盖、有效性，确保法治队伍廉洁高效。但是，原《监察法》第12条的规定在实现监察全覆盖方面仍然存在不少问题。其中最为显著的是，大部分开发区并不属于严格意义上的行政区域，而是经济功能区，因此原《监察法》第12条之规定难以解决开发区的派出、派驻问题。虽然《实施条例》第12条第2款规定，省级和设区的市级监察委员会能够依法向开发区派出监察机构或者监察专员，但也导致了《实施条例》与《监察法》之间的不协调，有碍规范之间效力的统一化。因为在《监察法》并未明确规定能够向开发区派驻的情况下，《实施条例》给出此种规定，便超出了《监察法》的授权范围，不符合效力位阶的要求。基于此，《决定》对原《监察法》第12条进行了相应调整，将原第12条中“所管辖的行政区域”修改为“辖区内特定区域”，以解决对于开发区的派出、派驻问题。而通过将“所管辖的行政区域”修改为“辖区内特定区域”，使得《实施条例》的规定不再是授权下的扩张而是授权下的细化，确保符合效力统一化的要求。

　　2.以完善监察权限为目的推进效力统一

　　函询对于积极顺应腐败治理形势的变化、减少违纪行为发展成职务违法犯罪或者查清职务违法犯罪至关重要。对此，在《监察法》尚未进行相关规定的情况下，《实施条例》第174条便结合纪检监察实践中的经验，对于函询制定了细致的规定。但是，作为监察权限的具体表现，此类授权性事宜仍须经由《监察法》规定，以确保监察工作的法治化、规范化、制度化。基于此，《决定》对于原《监察法》第19条进行了修改，规定“对可能发生职务违法的监察对象，监察机关按照管理权限，可以直接或者委托有关机关、人员进行谈话，或者进行函询”，明确了函询此种处理问题线索的方式。由此，通过在《监察法》中明确函询的权限，《决定》解决了《实施条例》“概括授权”下的扩张问题。

　　为了在调查过程中切实保障相关人员的人身权益，《实施条例》第96条规定了不得采取留置措施的具体情形，这充分体现了惩治腐败与保障人权相统一的法治精神。但问题在于，原《监察法》并不存在不得采取留置措施的相关规定，《实施条例》的细化、解释并无具体的上位法根据。基于此，《决定》在引入责令候查这一强制措施的基础上明确规定，可以对符合留置条件，但患有严重疾病、生活不能自理的，系怀孕或者正在哺乳自己婴儿的妇女，或者生活不能自理的人的唯一扶养人，不采取留置措施，而采取责令候查措施，以确保监察机关妥当采取留置这一强制措施。由此，通过在《监察法》中规定不应留置的情形，《决定》为《实施条例》的细化、解释提供了上位法根据。

　　调查实验对于提升调查科学性、准确性，规范纪检监察行为至关重要。对于这样一项有助于强化证据的客观性与可信度、促进监察调查专业化、提升反腐败效能与威慑力的重要制度，原《监察法》并未予以规定。相较之下，《实施条例》第140条根据调查实践的需要，规定了调查实验制度。但是，作为监察权限的具体表现，在未明确监察机关具备此项权限的情况下，《实施条例》的相关规定其实是缺乏效力根据的。对此，《决定》通过在原《监察法》第26条中增加1款，将《实施条例》第140条关于调查实验制度的规定纳入《监察法》，为《实施条例》的相关规范提供了上位法依据，确立了调查实验制度的法律地位，彰显了调查实验制度的重要性。

　　3.以规范监察程序为目的推进效力统一

　　监察审理是基于监察权的内部控制，对调查工作进行审核和监督的程序。而原《监察法》并未明确“监察审理”作为独立环节的法律地位，亦未提及“审理报告”的内容要求的情况下，《实施条例》第197条便针对审理工作结束后的审理报告制定了详尽的规定，这实则是将“监察审理”确立为独立的法定程序，并赋予其相关的形式与实质要求。由于这种“程序扩张”缺乏上位法根据，又引发了《实施条例》与《监察法》的效力不统一的问题。对此，《决定》新增一条，规定“监察机关在调查工作结束后，应当依法对案件事实和证据、性质认定、程序手续、涉案财物等进行全面审理，形成审理报告，提请集体审议”，以强调审理的审核把关和监督制约作用，使得《实施条例》第197条有法、有据可依，避免其“越位补漏”。

　　4.以加强对监察权的监督为目的推进效力统一

　　特约监察员制度作为外部监督体系的重要组成部分，是确保监察权的监督与问责机制顺畅运行的重要制度保障。对此，《实施条例》第256条将聘请特约监察员工作的实践成果确认为具体的条文规范。而根据这一条文的规定，其实际上已经明确了特约监察员的选聘程序和职责权限，使得特约监察员能够实质参与监察权的运行，涉及对监察体制进行实质调整，这超出了下位法的立法权限，引起了《实施条例》与原《监察法》的效力不统一的问题。因此，为了持续推进特约监察员监督的法治化、规范化、制度化，还需要通过构建切实的制度保障，为《实施条例》的相关规定提供上位法根据，解决《实施条例》与《监察法》的效力不统一问题。对此，《决定》新增一条，规定“监察机关根据工作需要，可以从各方面代表中聘请特约监察员。特约监察员按照规定对监察机关及其工作人员履行职责情况实行监督”。进而其在《监察法》中明确构建起了特约监察员制度，将这一实践成果上升为重要的法律制度。

　　（三）基于价值统一与效力统一之耦合的规范体系化

　　根据法秩序统一性原理，规范的体系化还必须确保价值统一与效力统一在《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）层面实现耦合。因为《宪法》的最高法与根本法地位决定了其一方面是实在法体系内部法秩序之效力的最高点，是其他规范的最终效力判准；另一方面其规范作为其他规范的价值基础，提供了法秩序统一的价值判断基准。对此，为了在法治轨道上保障国家监察体制改革的持续深化、推进监察工作规范化法治化正规化，《决定》秉持权力法定与人权保障的宪法价值，通过协调《监察法》与其他部门法中落实此类基本价值安排的规范关系，以价值统一与效力统一相耦合的方式推进规范的体系化。

　　首先，根据人权保障这一宪法价值，促进价值统一与效力统一之耦合。具言之，《决定》在《监察法》第5条中增加了“尊重和保障人权”的规定，并将“保障当事人的合法权益”具体化为“保障监察对象及相关人员的合法权益”，以细化对人权保障的要求。这是从“内容形成”方面考量宪法在监察法律规范领域设定了何种国家目标，进而通过完善权利保障的条文规定，使《监察法》与《宪法》第33条第3款：“国家尊重和保障人权”达成价值统一与效力统一的耦合，推动法规范的体系化。此外，在此基础上，其一，《决定》重点关注了《宪法》对于公民申诉、控告权利的原则性规定，其以《宪法》第41条第1款为纲领，修改原《监察法》第60条，也即赋予与被调查人有利害关系之人申诉权，并进一步扩张可诉的具体事项，确保宪法权利在法律实践中的可操作性和可执行性，增强宪法的权威性和相关法律规范对公民权利的保障力度，实现宪法要求的“一致化建构”。其二，《决定》还整合了《刑事诉讼法》第97条，在原《监察法》第44条第1款后新增第2款，规定：“被管护人员、被留置人员及其近亲属有权申请变更管护、留置措施。监察机关收到申请后，应当在三日以内作出决定；不同意变更措施的，应当告知申请人，并说明不同意的理由。”这明确了《监察法》要达到何种基本权利保障的程度，以进一步实现价值统一与效力统一的耦合、贯彻法秩序统一性原理。也就是说，《决定》通过确保对监察措施的使用符合案件实际需要，避免过度或不当限制个人自由，切实保障被管护、留置的监察对象的基本人身自由权，进而使得在不同法律框架下，相关人员均享有相适应的基本权利保障程度，促成权利保障的同步性、协调性，彰显法律保护个体权利的统一性和全面性，形成践行《宪法》人权保障原则的合力。

　　其次，根据权力法定这一宪法价值，促进价值统一与效力统一之耦合。具言之，《决定》在《监察法》第5条中新增了“遵守法定程序，公正履行职责”的规定，使得《监察法》与《刑事诉讼法》第3条、《中华人民共和国人民法院组织法》第6条、《中华人民共和国人民检察院组织法》第6条、《中华人民共和国行政处罚法》第6条相协调，确保一切公权力的行使遵守法定程序，符合职责要求。由此，《宪法》第5条“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律”之规定，以及所谓的权力法定这一价值追求，被落实至公权力行使的各种具体情形中，在促进权力运行法治化的同时，确保了相关规范效力的正当性与价值的妥当性。在此基础上，《决定》还调整了原《监察法》第40条，即在第2款中增加“调查人员应当依法文明规范开展调查工作”的规定，并明确了不得以暴力等方式收集证据的要求。这是从权力法定的角度出发，基于价值统一与效力统一之耦合，提升规范的体系化与细致化程度。

三、《监察法》修改之理念融贯化的逻辑诠释

　　法律体系的权威性、实效性与规范接收者规范意识的培养不仅有赖于规范条文的体系化，而且有赖于制度背后的理念的内在一贯性。特别是，基于我国的本土法治实践，由于缺乏内生演化型法治现代化路径所依托的社会共识凝聚机制与理念整合功能，加之制度移植过程中存在“博采众长”的倾向，若忽视理念上的整体考量与协调衔接，极易引发制度供给的片面化与理念冲突，最终可能动摇良法善治的规范性根基。因此，除了规范的体系化外，立足于法秩序统一性原理，还必须关注理念的融贯化，确保由规范所组成的制度体系的理念协调一致。对此，本次《监察法》修改切实贯彻了强调从中国的国情和实际出发立法、尊重和体现客观规律的科学立法观，基于预防理念与惩罚理念的融贯化、改革理念与法治理念的融贯化、秩序本位理念与工具理性理念的融贯化，提升了法秩序的统一化程度。

　　（一）预防理念与惩罚理念的融贯化

　　针对反腐败斗争所面临的新情况、新动向，党的二十届三中全会对“深入推进党风廉政建设和反腐败斗争”作出系统部署，习近平总书记更是多次强调要“加强新时代廉洁文化建设”，“健全精准发力、标本兼治的监管体系”，“着力铲除腐败滋生的土壤和条件”。在此背景下，作为党和国家监督制度重要内容的《监察法》必须得到及时修改，以贯彻党的二十届三中全会精神，以及党中央所提出的推进反腐败斗争的新思路、新理念，协调好以廉政建设为核心的预防腐败理念与以反腐败斗争为核心的惩罚腐败理念之间的关系，进而充分发挥《监察法》对国家监察工作的统领性、基础性作用，推动党的自我革命制度规范体系的完善。

　　在上述战略、思路的引领下，《决定》在《监察法》第1条中新增“深入开展廉政建设”，以充分发挥廉政建设与反腐败工作的协同作用，推动监察法律制度体系内部预防理念与惩罚理念的融贯化。由此，“深入开展廉政建设”被提升至立法目的的高度，得以统摄对相关规范的目的论解释与监察适用。也就是说，着眼于反腐败斗争的新形势新任务，还应当侧重于腐败的预防面向，基于预防理念“铲除腐败滋生的土壤和条件”，从根本上杜绝腐败的发生。这还进一步推动了《监察法》与《中华人民共和国审计法》（以下简称《审计法》）的协调衔接。具言之，《审计法》第1条规定：“为了加强国家的审计监督……促进廉政建设……制定本法。”因此，可以认为，促进廉政建设属于《审计法》的立法目的。而为了与关注全过程监督、制约公权力的《审计法》形成开展廉政建设的规范合力，协同推进党和国家监督体系的完善，基于预防理念的“廉政建设”必须被作为同属于国家监督制度重要组成部分的《监察法》的立法目的，以达成两部法律于目的论层面的协调统一，实现理念的融贯化。《决定》对于《监察法》第1条的修改，正实现了这一点，提升了《监察法》与《审计法》的协同性。

（二）改革理念与法治理念的融贯化

　　在持续深化国家监察体制改革的进程中，惩治腐败与保障企业产权及自主经营权之间呈现出显著的张力关系。监察机关对涉企职务犯罪的调查，往往涉及对企业资金、资产的强制性措施，若程序规范不足或自由裁量空间过大，可能会因过度干预企业经营而挫伤市场活力，甚至引发企业对公权力“越界”的担忧。

　　根据习近平法治经济思想，必须以宪法和其他法律确认和巩固社会主义基本经济制度，营造公平竞争、规范有序的经济法治环境。2018年11月，习近平总书记在民营企业座谈会上更是明确指出，纪检监察机关在履行职责过程中，既要查清问题，也要保障其合法的人身和财产权益，保障企业合法经营。党的二十届三中全会也对“构建高水平社会主义市场经济体制”进行全面战略部署，并特别提出“防止和纠正利用行政、刑事手段干预经济纠纷”。

　　在持续深化国家监察体制改革的同时，必须充分保障企业产权和自主经营权，实现改革理念与法治理念的融贯化。这在推进法秩序统一这一问题上，具体体现为如何实现《监察法》与《宪法》第11条第2款的协调衔接。《宪法》第11条第2款规定：“国家保护个体经济、私营经济等非公有制经济的合法的权利和利益。国家鼓励、支持和引导非公有制经济的发展，并对非公有制经济依法实行监督和管理。”为了确保国家监察法律制度的稳定性，以及提升法律规范体系的完备性、系统性，《决定》采取了一种整合性的路径，推动改革理念与法治理念的融贯协调。具言之，一方面将《宪法》第11条第2款保护非公有制经济、优化法治化营商环境的思想纳入《监察法》，作为观念指引；另一方面将《优化营商环境条例》第11条、第14条保护市场主体的经营自主权、财产权和其他合法权益，以及保障企业经营者人身和财产安全的相关规定嵌入《监察法》，作为具体参照。由此，凭借这种层次分明的整合，通过修改原《监察法》第40条，《决定》规范了监察机关及其工作人员在处理与企业经营者相关的违纪违法犯罪案件时的具体行为。在此基础上，《决定》又通过修改原《监察法》第60条、第65条，明确违反上述优化法治化营商环境规范的法律制裁后果，确保监察机关及其工作人员在履行职责过程中不能、不敢违法侵犯企业产权和自主经营权，利用职权非法干扰企业生产经营，或是侵犯企业经营者人身权利、财产权利和其他合法权利。

　　（三）秩序本位理念与工具理性理念的融贯化

　　在反腐败国际合作领域，为了切断腐败分子的后路，有效惩治和预防腐败，习近平总书记特别强调，“国际追逃工作要好好抓一抓，各有关部门要加大交涉力度，不能让外国成为一些腐败分子的‘避罪天堂’”；“要搭建追逃追赃国际合作平台……继续推动在二十国集团、亚太经合组织、《联合国反腐败公约》等多边框架下加强追逃追赃国际合作”。对此，原《监察法》第51条对于监察委员会在反腐败国际合作领域的具体职能进行了原则性规定：“国家监察委员会组织协调有关方面加强与有关国家、地区、国际组织在反腐败执法、引渡、司法协助、被判刑人的移管、资产追回和信息交流等领域的合作”。其中，“组织协调”一词反映出在监察法律制度体系中，监察机关对于跨境腐败惩治的“权威”性。也即，原《监察法》基于秩序本位的理念，强调监察机关的集中组织与稳定控制，试图通过权威性避免“碎片化”的格局，确保其决断的贯彻力。

　　但实际上，规范赋予监察机关的“组织协调”这一权限难以契合《中华人民共和国国际刑事司法协助法》（以下简称《国际刑事司法协助法》）第6条第1款之要求。《国际刑事司法协助法》第6条第1款规定：“国家监察委员会、最高人民法院、最高人民检察院……等部门是开展国际刑事司法协助的主管机关，按照职责分工……承担其他与国际刑事司法协助相关的工作。在移管被判刑人案件中，司法部按照职责分工，承担相应的主管机关职责。”因此，从本条的规范旨意来看，很难认为国家监察委员会与其他部门之间存在组织与被组织的关系。更何况，在被判刑人的移管问题上，司法部还应当作为主管机关。故而，若是一味秉持秩序本位的理念，追求权力的集中统一，在反腐败国际合作领域，便难以有效实现惩治和预防腐败的目标。基于此，《决定》从协调秩序本位理念与工具理性理念出发，适当以效能最优为目标，通过修改法律压实各方责任、减少协作摩擦，切实提升打击跨境腐败的实效性。具言之，其对于原《监察法》第51条进行了微调，将“组织协调”更改为了“会同”，有效化解了《监察法》与《国际刑事司法协助法》的规范协调难题，借助责任法定化、协作扁平化，将跨境反腐从“监委主导的动员式合作”升级为“法律赋权的制度化共治”，推动了协同高效的涉外法治实施体系的完善。

四、《监察法》修改之体系调试的解释论方案

　　习近平总书记强调：“法规制度的生命力在于执行……加强反腐倡廉法规制度建设，必须一手抓制定完善，一手抓贯彻执行。”对于新修改的《监察法》的适用，就贯彻法秩序统一性原理而言，必须着眼于不同规范的价值统一与效力统一，从规范体系化与理念融贯化出发，强化法律适用的科学性、正当性。但规范体系化与理念融贯化并非意味着各法域之规范在内容、概念上的对应，而是强调各法域中“法规范的集合”及其背后法律目的的协调一致。因为，作为规范体系化实质的价值，以及作为理念融贯化对象的理念，在经由立法确认进入适用环节后，均是由条文的目的所反映、呈现。其中，前者作用于规范目的的解释，而后者作用于制度目的的诠释。故而，对于具体的适用问题，为了贯彻法秩序统一性原理，必须从体系解释出发，于目的论层面把握由《监察法》等法律规范组成的反腐败法律制度体系的协调统一。

　　（一）对目的及其统一性的教义学分析

　　从立法目的来看，根据中央纪委国家监委法规室的解读，本次《监察法》修改的首要目的为“深入开展廉政建设和反腐败工作”。而以此目的作为处理“法法协调”衔接问题的指引，一方面还需明确其在目的论层面的结构性定位，另一方面则需要把握其法教义学内涵。

　　其一，首要立法目的作为监察法律制度体系中的“顶点”，统摄其下各具体法律制度目的的解读，是各具体法律制度所追求之自主目的的“调节器”，也是处理监察法律制度与反腐败法律制度体系中其他法律制度之协调衔接关系的工具。

　　具言之，为了应对错综复杂的监察调查活动，监察法律制度体系的统一性被划分为诸多领域的不同具体法律制度，例如，监察调查、监察处置、监察监督、管辖等制度。这种划分导致了这些具体法律制度之间，以及具体法律制度与整体监察法律制度体系之间的“罅隙”，形成了制度体系之间的真空性问题。此外，《监察法》作为国家反腐败法律制度体系中的“龙头”和统领，在国家反腐败法律制度体系中固然具有重要地位，但其并不等同于反腐败法律体系的全部，腐败的防范与治理还必须依赖于《中华人民共和国刑法》《刑事诉讼法》等其他法律系统的配合。换言之，反腐败斗争的复杂性决定了立法者无法再秉持形式上的体系统一性，而不得不将反腐败法律体系划分为诸多领域不同且具体目的存在差异的法律制度体系，由此形成制度体系之间的真空性和所谓的协调衔接问题。

　　要解决上述问题，就必须回到问题产生的根源。实际上，所谓的具体法律制度体系之间及其与整体法律制度体系的不协调，源于各法律制度体系所追求的自主目的所产生的冲突。也就是说，正是各个具体法律制度所追求的目的的不同导致了这种不协调、真空性。因此，处理协调衔接问题需要化解各具体法律制度目的的多元性与整体法律制度体系目的的统一性之间的关联问题。

　　一方面，需要将首要目的作为整个监察法律制度体系所追求的整体、统一目的来“调节”内部不同的具体法律制度的多元化目的追求，以有效维护监察法律制度的统一性与多样性的平衡。

　　另一方面，应当将首要目的作为协调监察法律制度体系与其他国家反腐败法律制度体系目的的工具，考察首要目的与其他国家反腐败法律制度体系目的对于基本宪政目的之合目的性，进而在确保监察法律制度体系与其他国家反腐败法律制度体系协同运作的同时，实现二者整体目标的一致性，为将反腐败斗争向纵深推进，打好反腐败斗争攻坚战持久战总体战提供体系化的法治保障。

　　其二，“深入开展廉政建设和反腐败工作”背后所体现的是反滥用公权力这一教义学理念，其有别于其他公法规范所追求的约束和限制公权力这一规范目标，而是强调通过开展廉政建设和反腐败工作，预防、制止和惩处公权力的滥用，保护公民免受腐败这一“根本的罪恶”所侵害。

　　作为政策色彩浓厚的目标设定，“深入开展廉政建设和反腐败工作”仅仅宣告了廉政建设与反腐败工作的重要性。换言之，单凭“廉政”和“腐败”这类修饰性词汇，难以作为有效解决监察法与其他法律部门之间协调衔接问题的指引。因此，必须通过规范的教义学解读，使“深入开展廉政建设和反腐败工作”能够在目的论层面妥善指导相关规范的衔接与协调。从认识论的视角来看，腐败或政治不清明的行为会扭曲资源分配、破坏法治、妨碍社会公平，严重危及公民的各项权利。基于对腐败危害的警醒和对反腐败重要性的认识，党中央开启了国家监察体制改革，力图通过反腐败斗争保障人民的合法权益。而从规范论层面分析，所谓的滥用职权、贪污、受贿等有关腐败的违纪违法犯罪行为均意味着对公权力的滥用。由此，腐败危及公民权利的表述可以在规范层面被替换为危及公民权利的公权力的滥用，即权力侵犯权利。在此语境下，《决定》将“深入开展廉政建设和反腐败工作”作为首要立法目的的规范逻辑便是，通过反公权力的滥用保障公民权利。

　　本次《监察法》修改的主要内容也印证了这一解释结论。首先，《决定》对于《监察法》的修改贯彻了程序法定、保障人权的原则，将诸多《实施条例》中的规范上升为《监察法》中的规定，从权利制约权力的角度防止公权力被滥用。其次，《决定》对于《监察法》的修改一方面通过授予监察机关必要的监察权限，构建科学合理的监察强制措施体系，合理优化相关监察措施；另一方面通过加强对监察权的严格管理和约束，严格规范监察权行使，从权力制约权力的角度防止公权力被滥用。另外，从将“廉政建设”和“反腐败工作”并列规定、相提并论的立法设计可以看出，公权力的滥用涵盖了预防、制止和惩处三个环节，属于系统工程，应一体推进。综上，“深入开展廉政建设和反腐败工作”意味着系统地预防、制止和惩处公权力滥用。

　　（二）基于合目的性的解释结论

　　为了准确理解、适用法律规范，必须引入合目的性的标准，关注立法者所设定的目标能否通过法律适用得到有效达成。这种基于合目的性的解释策略，仍然是秉持法秩序统一性之方法论构造而对于体系解释（广义）的具体应用。根据合目的性的考量，在监察法律制度体系内部，如果存在法秩序统一问题，那么应当选择最有助于实现监察法立法目的的方案解决相关问题；如果是在反腐败法律制度体系内部，涉及《监察法》与其他国家法律制度体系的法秩序统一问题，则应当根据两种制度体系之间的目的关联，决定选择何种方案来解决相关问题。

　　一方面，就监察法律制度体系内部而言，为了进一步规范调查活动，《决定》修改了原《监察法》第40条第2款，规定：“严禁以暴力、威胁、引诱、欺骗及其他非法方式收集证据，严禁侮辱、打骂、虐待、体罚或者变相体罚被调查人和涉案人员。”但是，《实施条例》第64条规定：“严禁以暴力、威胁、引诱、欺骗以及非法限制人身自由等非法方法收集证据，严禁侮辱、打骂、虐待、体罚或者变相体罚被调查人、涉案人员和证人。”也就是说，不仅应当保证被调查人和涉案人员免受侮辱、打骂、虐待、体罚或者变相体罚，而且应当保护证人免受侮辱、打骂、虐待、体罚或者变相体罚。由此，便形成了所谓的规范协调难题：证人受到《实施条例》的保护，但不受《监察法》保护，而《实施条例》的位阶不及《监察法》。为了实现法秩序统一性原理下阶层构造的合理性，应当遵循规范要求的一致化建构原理，从合目的性的角度出发寻求解释方案。考虑到保护证人免受侵害是反公权力滥用的合目的性手段，也即，将证人作为保护对象不仅不会妨碍反公权力滥用的目标的实现，而且有助于权力行使的规范化、法治化、正当化，应当选择《实施条例》的处理方案，并对《监察法》中的涉案人员进行扩张解释，将其解释为在特定案件或调查中与案件事实相关的所有人，使这一术语能够涵摄证人。

　　此外，新修改的《监察法》虽然确立了《实施条例》中的特约监察员制度，但是根据其第62条之规定，特约监察员仅具有监督职责，即“按照规定对监察机关及其工作人员履行职责情况实行监督”，但《实施条例》还规定了特约监察员的咨询等职责。因此，在特约监察员的职责问题上，仍存在规范的协调问题，也即，是按照《监察法》的规定，仅肯定特约监察员的监督职责，还是确认其存在监督、咨询等职责。对此，同样需要立足法秩序统一性视角，遵循规范要求的一致化建构原理，从合目的性角度衡量方案的优劣。具言之，除了监督职责，特约监察员的咨询职责能够为监察机关提供更为全面、科学的调查建议，促进监察机关在履职过程中提前发现和预防潜在的公权力滥用行为，或者采取更为有力的举措制止、处理公权力滥用行为，增强监察工作的主动性、有效性、规范性。因此，在这一规范协调问题上，应当肯定特约监察员的咨询等职责。实际上，特约监察员制度作为国家监察体制改革所积累的宝贵经验，要将其直接制度化为完满的法律规定，并不符合法治实践的基本规律。故而，在具体适用时，不应将《监察法》未进行规定解释为对于特约监察员职责的限制，而应当理解为对于其职责的留白，进而按照《实施条例》的规定，由监察机关持续深化这一制度创新。

　　另一方面，就反腐败法律制度体系内部而言，《决定》对于《监察法》第40条第2款的修改还涉及《监察法》《刑事诉讼法》的协调问题。修改前的《监察法》第40条第2款仅规定了严禁以威胁、引诱、欺骗及其他非法方式收集证据，而此次修改增加了“暴力”这一方式，也即，严禁以暴力、威胁、引诱、欺骗及其他非法方式收集证据。但与此相对，《刑事诉讼法》第52条则规定：“严禁刑讯逼供和以威胁、引诱、欺骗以及其他非法方法收集证据。”显然，从平义解释的角度来看，“暴力”和“刑讯逼供”的内涵与外延并不相同。由此引发的问题是，如果监察人员通过非暴力的变相肉刑的方式取证，由于其不属于“暴力”而属于刑讯逼供，那么便会引起审查起诉和审判阶段中的非法证据排除难题和“法法衔接”问题。而立足于法秩序统一性原理，基于体系解释，从合目的性的角度来看，应当对《监察法》及《实施条例》第64条中的“暴力”进行扩张解释，使其能够与《刑事诉讼法》中的“刑讯逼供”的外延保持一致。因为，扩张解释“暴力”不仅不会妨碍反腐败任务的实现，而且有助于促使监察机关在行使权力时更加谨慎和负责，更为有效地防范和制止公权力的滥用，保障公民的基本权利。故而，在确认两种制度目的具有整体方向上的一致性的情况下，为了确保手段的协同统一，可以考虑从实质效果出发，扩张解释“暴力”，使得“暴力”不仅包括直接的身体伤害，而且涵盖任何形式的压制他人意志的强制行为。这不仅不会超出“暴力”的文义范围，而且可以将所谓的变相肉刑纳入“暴力”的范畴，协调《监察法》与《刑事诉讼法》中的取证规范，保持整个法律体系内部的统一性和协调性，满足以刑事审判为标准促进监察检察证据衔接的要求。

五、《监察法》修改之体系调试的立法论对策

　　虽然本次《监察法》的修改对于法秩序统一性原理的贯彻具有重大意义，但基于应然的视角，法秩序的统一仍有程度上的差别。因此，从进一步贯彻法秩序统一性原理的角度出发，仍须结合本次修改的内容，反思未来的法律修改方向。着眼于本次修改的具体内容，与之相关的主要是价值统一性视角下的优化路径。也就是说，就未来的立法方案而言，仍应坚持科学立法观下的立法质量关键论，着重从价值统一性的视角审视衔接、协调问题，提升法秩序的统一程度，确保反腐败法律制度体系的科学有效、系统完备。

　　（一）“伪协调衔接问题”的辨别：价值多元化下的审慎考量

　　如果《监察法》中具体规范的价值与《刑事诉讼法》中具体规范的价值并不相同，那么便需要审慎考量衔接、协调问题。因为，在这种情况下，若是《监察法》之具体规范价值更加契合法治建设的总体进程和法治改革的战略需求，那么针对相关情形的差异化规定便不再属于“法法衔接”问题，而是全局性谋划和战略性布局的具体体现。

　　例如，《决定》修改了原《监察法》第60条，赋予了与被调查人存在利害关系之人针对监察机关及其工作人员的相关违法违规行为的申诉权。这一规定类似于《刑事诉讼法》第117条。但是，《刑事诉讼法》第117条与修改后的《监察法》仍有差异，因为该条还规定诉讼代理人、辩护人享有申诉的权利。由此便引发了这一问题：是否还应当进一步推进“法法协调”衔接，赋予被调查人的辩护人申诉权。追根溯源，这一问题其实就是原《监察法》刚颁布时，学界广为热议的辩护人介入调查程序的“法法衔接”问题。对于这一问题，当时有很多学者提出，应当允许被调查人的辩护人介入被调查人的调查程序，以促进《监察法》与《刑事诉讼法》的衔接。但是，需要注意的是，《监察法》规定调查程序的价值考量与《刑事诉讼法》规定侦查程序的价值考量并不完全相同。《监察法》中的调查程序侧重于追求“集中统一、权威高效”，《刑事诉讼法》中的侦查程序则强调公正优先，兼顾效率。

　　基于这种价值的多元化差异，无论是从工具理性的角度还是从价值理性的角度，均应当肯定当前规范设置的合理性，否定所谓“法法协调”衔接问题的存在。一方面，就实现工具理性而言，涉嫌违纪违法的被调查人通常具备较高的智识水平和复杂的社会关系网络，反侦察能力较强。如果允许辩护人参与调查并赋予其申诉权，很有可能会对监察调查过程造成实质性干扰，有违“集中统一、权威高效”的价值要求。另一方面，就贯彻价值理性而言，习近平总书记在二十届中央纪委四次全会上指出，要“进一步坚定反腐败斗争的决心和信心”，二十届中央纪委四次全会公报也强调，要有“坚定打赢反腐败这场攻坚战的必胜信心”“坚定打赢反腐败这场持久战的如磐恒心”“坚定打赢反腐败这场总体战的坚强决心”。综上，应当认为，在反腐败斗争形势仍然严峻复杂的当下，此种差异化的规范设置正是针对当前反腐败攻坚战、持久战、总体战的全局性谋划和持续深化国家监察体制改革的战略性布局。

　　（二）“真协调衔接问题”的处理：价值统一性下的应对策略

　　如果《监察法》中规范的具体价值与《刑事诉讼法》中规范的具体价值一致，则应当考虑参考相关法律制度的规定，通过法律修改，妥当处理协调衔接问题。就此次修改《监察法》而言，仍需关注的是“留置后必要性审查制度”的构建问题。

　　具言之，《决定》修改了原《监察法》第43条第2款，规定：“监察机关发现采取留置措施不当或者不需要继续采取留置措施的，应当及时解除或者变更为责令候查措施。”这一规定以反公权力滥用为价值考量，强调保障被调查人的合法权益。不过，由于与刑事诉讼法中的“羁押后必要性审查制度”相比，监察法并未明确“留置后必要性审查制度”，规定监察机关的“发现”程序，这难以确保监察调查权的运行逻辑符合权力规制理论的基本要求，也反映出监察法律制度与刑事诉讼法律制度的不协调之处。

　　对此，留置必要性审查制度关注通过监督权规制决策权和执行权，利用监察权运转的内部平衡结构实现监察调查活动的“集中统一、权威高效”，防止监察机关作出的留置决定不规范、不合理，有损监察机关的权威，并侵犯被调查人的合法权益。羁押必要性审查制度也同样强调的是刑事诉讼法律监督的监督属性和职能定位，力图通过保障和规范检察权的行使，确保刑事诉讼活动的顺利进行，并有效捍卫犯罪嫌疑人、被告人的合法权益。因此，可以认为，留置必要性审查制度与羁押必要性审查制度在价值考量上具有一致性。为了实现规范之间的协调衔接，应当借鉴刑事诉讼法中的相关规定，在《实施条例》中规定“留置后必要性审查制度”。譬如，可以考虑在《实施条例》第102条之后，参考《人民检察院、公安机关羁押必要性审查、评估工作规定》，明确留置必要性审查和评估的责任分配，留置必要性的审查、评估标准，审查程序，审查的时间要求，以及针对不当留置的具体处理方案等，以构建“留置后必要性审查制度”，深化实践中已经存在的审查留置必要性的意向与理念，形成立法保障改革、改革推动制度创新的良性循环。

　　此外，《决定》虽然新增了强制到案、责令候查措施、管护三项监察措施，构建起了轻重结合、配套衔接的监察强制措施体系，但是，对于监察机关未采取留置措施而起诉到检察机关的案件，检察机关应当采取何种强制措施，《监察法》并未进行明确规定。这导致了法律适用的不明确性，可能在实际操作中引起程序上的混乱。具体而言，检察机关在接收案件后，面临是否采取其他强制措施（如逮捕、取保候审等）的问题，但由于缺乏明确的法律依据，检察机关在决定采取何种措施时可能陷入困境。这种不确定性不仅会影响案件处理的效率，而且可能妨碍司法公正，进一步加大司法实践中的肆意性风险。对此，应当贯彻比例原则，从充分实现人权保障的价值一致性出发处理这一程序衔接问题，在《监察法》第54条或在《实施条例》中补充规定：“对监察机关移送的案件，人民检察院依照《中华人民共和国刑事诉讼法》对被调查人采取强制措施；对于未被留置的被调查人，应当对其做出取保候审的决定；仅确有必要逮捕的，才能做出逮捕的决定。”