刑事诉讼法再修改中刑事拘留制度的改革

党的二十届三中全会指出，完善涉及公民人身权利的强制措施。恰逢第十四届全国人大常委会将修改《刑事诉讼法》纳入“条件比较成熟、任期内拟提请审议的法律草案”名录之中，借此契机构建符合刑事司法现代化的人身强制措施体系，成为值得研究的问题。刑事拘留在我国强制措施体系中具有基础性作用，与逮捕率的下降截然相反，在实践中保持高位运行的态势，并未随着犯罪结构的变化而相应改变。在《刑事诉讼法》第四次修改之际，本文将反思刑事拘留措施的立法与实践，厘清刑事拘留的制度定位，进行适应犯罪结构变化的改造，促进刑事拘留制度现代化、规范化。

一、完善刑事拘留制度的重要意义

刑事拘留在我国强制措施体系中具有基础性地位，也是实践中适用频率最高的强制措施之一。该制度实施不仅有助于通过羁押防止妨碍诉讼的行为，满足办案机关的办案需求，对犯罪嫌疑人权利也会造成很大干预，对其制度完善也具有重要的意义。

（一）有助于降低羁押率以保障犯罪嫌疑人权利

侦查机关对行为人采取刑事拘留措施是审前羁押的开始，是羁押的源头。犯罪嫌疑人被拘留后，应立即送看守所羁押，至迟不得超过24小时。刑事拘留期限最长可达37日，在此期间犯罪嫌疑人的人身自由受到看守所的限制，必须遵守看守所的管理规定，不得自由外出等，人身自由被剥夺的时限也较长。不仅仅是人身自由，犯罪嫌疑人的通信权、获得法律帮助权等都受到较大限制。故而，拘留构成对人身自由长时间的剥夺，羁押是由刑事拘留适用所带来的持续限制嫌疑人人身自由的当然状态和必然结果。由此观之，刑事拘留对犯罪嫌疑人的人身自由、权利都有较大限制，减少刑事拘留的适用能够降低羁押率，贯彻落实党的二十届三中全会提出的“加强人权执法司法保障”要求。

（二）有助于落实“慎押”的要求

长期以来，“少捕慎押”工作主要由检察机关推进，其立足于自身职能，并未过多涉及刑事拘留制度。就“少捕”而言，一般仅指慎重行使逮捕权，降低逮捕率。对“慎押”而言，则强调通过加强羁押必要性审查，及时变更或者解除羁押强制措施，也有学者认为“慎押”旨在通过羁押必要性审查程序解决逮捕后继续羁押的必要性问题。这些理解仅仅从字面上理解少捕慎押，没有将刑事拘留囊括在内。但从“慎押”要求的目的考量，其意图减缓诉讼程序中对被追诉人的限制，改善被追诉人在刑事诉讼中的处遇，所以刑事拘留也应当属“慎押”的内涵之中。

其一，中央全面依法治国委员会在肯定少捕慎诉慎押工作时，明确提出“适应我国刑事犯罪结构性变化，坚持‘少捕慎诉慎押’……依法推进非羁押强制措施适用”的要求。刑事拘留作为羁押措施，也应纳入审慎适用范畴，这符合中央全面依法治国委员会提出该工作要求的精神。

其二，刑事拘留的数量和质量对逮捕的数量和质量有直接影响，控制刑事拘留本身也是“慎押”的内在要求之一。少捕慎押的首要关口在刑事拘留，有学者针对刑事拘留作为刑事逮捕前置程序的现象，认为“羁押决定是由刑事拘留程序作出的，批准逮捕充其量只是在是否继续羁押问题上发挥作用”。这表明，刑事拘留在强制措施体系中具有基础作用，刑事拘留构成了某种意义上的羁押决定程序，因此关注“慎押”不能不关注刑事拘留。

其三，根据《刑事检察工作白皮书（2023）》我国逮捕率从2021年的68.8%降到2023年的59.3%，诉前羁押率从2021年的42.5%降到2023年的23.6%，似乎可以佐证我国少捕慎押工作已经取得相当进展。然而，大部分地区的报捕时刑事拘留率依然居高不下。笔者调研发现，2022年至2023年其报捕时拘留率均维持在90%以上。实际上，已经有学者指出“慎押”在刑事拘留问题上落实不够的问题。比如有学者指出，实践中有的公安机关在拘留后随意延长羁押期限，不及时纠正拘留后的“超期羁押”，这样就没法确保“慎押”要求的全面理解和适用。由此观之，司法数据体现出少捕慎押取得一定成效，诉前羁押率以及逮捕率有所降低，但是刑事拘留的高适用率状况未能得到改善，轻罪时代不能只对逮捕这一最严厉的强制措施进行治理，要确保“慎押”落到实处就必须关注刑事拘留。

“慎押”要求应在刑事司法中全流程、全机关贯彻，而非将“慎押”限定在捕后羁押必要性审查中，“慎押”应包含刑事拘留。我国诉前羁押率降低而刑事拘留率保持不变，表明我国的刑事拘留尚未适应宽缓化适用强制措施的时代要求，仍保持用羁押办案的思维。落实轻罪案件少捕慎押工作的要点之一在于减少刑事拘留比例，在逮捕率已经大幅下降的背景下，对刑事拘留的适用问题应当给予足够的重视。

（三）有助于满足轻罪治理的需要

当前我国犯罪结构发生改变，根据最高人民法院公布的2024年上半年司法审判工作主要数据，判处三年有期徒刑以下刑罚的罪犯占比87.04%，以轻微犯罪案件为主的司法现状昭示着刑事司法已然进入轻罪为主的时期。减少羁押性强制措施的适用也是轻罪治理的一部分。

轻罪案件由于其社会危险性和主观恶性较低，采取非羁押措施的可能性更大。同时，其治理政策应不同于恶性犯罪，需要更加重视法益修复，特别是在醉驾型危险驾驶罪、非法捕捞水产品等典型的轻罪中，采用社会服务、修复生态等方式对受损的公共利益进行弥补，更符合轻罪治理理念。比如，犯罪嫌疑人积极履行法益修复义务，则对其适用宽缓的强制措施的做法，也是一种激励机制，能促使其主动弥补受损的社会利益。然而，适用刑事拘留会阻断犯罪嫌疑人进行法益修复的可能性，犯罪嫌疑人在看守所不得外出，其对法益进行修复受到了限制。故而对轻罪案件的被追诉者应采取更为宽缓化的强制措施，减少对其的人身限制，给予其及时修复法益的时间与空间，所以减少刑事拘留有助于轻罪治理。可见，在我国犯罪结构发生改变、轻罪案件占比大幅上升的背景下，对于“慎押”不能狭窄理解，否则少捕慎押的目标难以达成。

二、我国刑事拘留制度存在的问题

尽管我国刑事拘留经过多次修改不断完善，但是仍有一些制度矛盾未能解决，甚至还存在着结构性缺陷。在缺乏外部监督制约的情况下，侵犯犯罪嫌疑人权利的事件屡有发生，实践中的问题较为突出。

（一）我国刑事拘留率长期偏高

对于我国的刑事拘留率具体数值为多少缺乏官方统计。诸多学者从相关数据分析后，发现了我国刑事拘留率一直居高不下的事实。这一事实已经得到了实证研究的支持。

其一，一审案件的拘留率很高。有学者通过研究2013-2017年一审刑事案件的拘留率、2013-2017年不起诉案件与未移送审查起诉案件拘留率、2017年后认罪认罚从宽制度广泛适用是否降低了拘留率这三个问题，得出2013-2022年刑事案件拘留率至少不低于65%的结论。还有学者通过对303万份一审刑事文书的数据进行挖掘，认为2013-2017年我国刑事拘留率均在73%以上，这种全样本的数据分析，尽可能地还原我国刑事拘留高适用率的现状。

其二，刑事拘留成为逮捕的常规前置手段。刑事拘留异化为逮捕前置措施的问题在我国长期存在，在被决定逮捕之前，犯罪嫌疑人往往已经被侦查机关刑事拘留了一段时间，逮捕决定则是合法、适时地维持了这种羁押的存续状态，刑事拘留成为逮捕的常规前置手段。有学者统计发现东、西部地区两个基层检察院2017-2021年的刑拘转捕率平均为76.7%和69.55%。而在针对某一地区进行的调查中发现报捕时被拘留的比例高达97%，只有极个别的案件以取保候审或者监视居住的状态报捕。还有学者对西部某法院进行实证研究，发现其2020年判决的612起刑事案件中有760名被告人先后在侦查、审查起诉和审判阶段被逮捕，其中603人曾被刑事拘留，占总人数的79.34%。逮捕措施的实施并不要求犯罪嫌疑人处于拘留状态，因此大部分被逮捕的犯罪嫌疑人中曾经被刑事拘留的比例过高是不正常的，与轻罪治理的时代背景不符。

其三，轻微犯罪的刑事拘留比例极高。以醉驾型危险驾驶罪为例，醉酒型危险驾驶罪在我国属于典型的轻罪，这类案件最高只能判处拘役。即使是如此轻的罪名，实践中都有大量的犯罪嫌疑人被刑事拘留。有学者发现，大部分认罪认罚的危险驾驶案件都采取拘留措施。在一些地区还出现醉驾型危险驾驶构罪即刑拘的要求，特别是在刑拘直诉机制作用下，进入司法程序就意味着刑事拘留。醉酒型危险驾驶罪已经成为我国刑事司法的第一大罪名。窥斑见豹，在适用刑事拘留时侦查机关既不考虑必要性，也不考虑比例性，导致刑事拘留率偏高。

（二）我国刑事拘留期限过长

一般认为，刑事拘留措施是司法机关在紧急状态下，临时剥夺现行犯或者重大犯罪嫌疑分子人身自由的强制措施。然而，我国不仅在立法上配置了很长的刑事拘留期限，实践中也大量延长刑事拘留期限。我国《刑事诉讼法》第91条规定：“公安机关对被拘留的人，认为需要逮捕的，应当在拘留后的三日以内，提请人民检察院审查批准。在特殊情况下，提请审查批准的时间可以延长一日至四日。对于流窜作案、多次作案、结伙作案的重大嫌疑分子，提请审查批准的时间可以延长至三十日。”而实践中，有学者调研发现延长至30日是常态，三个调研地区分别达到25.15日、15.38日和22.34日，这表明绝大多数犯罪嫌疑人的刑事拘留期限在14-37日以内，刑事拘留的期限普遍很长。而且，有学者实证研究发现不符合“三类案件”，但是进行延长的刑事拘留占总数的四分之一。如此长时间的刑事拘留期限，对犯罪嫌疑人的权利造成严重干预。

（三）多种类的刑事拘留缺乏规范

我国《刑事诉讼法》中设置了三种类型的刑事拘留。第一种是《刑事诉讼法》第82条规定的刑事拘留，针对现行犯或者重大嫌疑分子，属于紧急状态下的刑事拘留，属于保障侦查活动的性质，兼具到案功能和羁押功能。第二种是《刑事诉讼法》第71条、第77条规定的违反取保候审、监视居住规定，需要予以逮捕的情况下，可以先行拘留，属于衔接羁押型刑事拘留。第三种是《刑事诉讼法》第170条规定的刑事拘留，当监察机关移送起诉时采取了留置措施的，人民检察院应当对犯罪嫌疑人先行拘留。这种刑事拘留具有特殊的适用阶段和对象，是移送审查起诉后的刑事拘留，有学者总结其为衔接留置型刑事拘留。如此多样的刑事拘留，大大增加了犯罪嫌疑人被拘留的可能性，也导致刑事拘留的适用呈现出混乱态势。而且，第二、三种刑事拘留，其主要功能在于将犯罪嫌疑人控制起来，防止其妨碍诉讼的行为，并等待检察机关决定采取何种强制措施。这种修改是根据实践需要而新增，是顺应打击犯罪的需要，与《刑事诉讼法》第82条的刑事拘留制度在定位和具体程序规范上，存在很大差异，然而立法上缺乏差异性的规范。总体而言，后两种刑事拘留规范存在较大不足，可能影响刑事拘留的合理规范适用，进而不当扩大刑事拘留的适用率和适用期限。

一方面，衔接留置型刑事拘留期限太长。不同于侦查机关申请批捕的情形，监察机关没有申请审查批捕的环节，而是监察机关移送审查起诉时保持着留置的案件，检察机关收案后必须对犯罪嫌疑人采取刑事拘留措施，自动进入审查逮捕阶段。刑事诉讼法中为衔接留置型刑事拘留设置了10日的期限，特殊情况可延长1至4日，而侦查机关提请审查批捕的期限为7日，没有延长的情况。监察调查的案件在审查批捕时所要求达到的证明标准比一般刑事案件审查批捕时要高，但监察调查的案件审查批捕的期间却比侦查机关多一倍，在时间设置上明显不合比例。特别是，刑事拘留作为一种羁押措施，应当考虑采取羁押措施防止妨碍诉讼行为的必要性问题。即使是采取留置措施的案件，在后续程序中也未必具有羁押的必要性。衔接留置型刑事拘留一律适用，未进行必要性审查，实际上是“一押到底”观念的延续，刑事拘留作为刑事羁押措施，其适用应当考虑必要性，一律实施有违比例性要求，必将扩张刑事拘留的适用。

另一方面，转羁押型刑事拘留时长不符合比例原则。《刑事诉讼法》中并没有直接规定转羁押型刑事拘留的期限，从条文表述分析，其可以适用《刑事诉讼法》第91条的刑事拘留期限，但其适用对象、条件等均与一般刑事拘留不同，适用同一期限不符合比例原则。从证明对象看，转羁押型刑事拘留期间只需要证明其违反监管规定，其并不需要《刑事诉讼法》第91条那么长的期限，其审查批捕期限亦是如此。因此，转羁押型刑事拘留适用《刑事诉讼法》第91条有违比例原则，但其期限《刑事诉讼法》中没有正面规定，需要予以明确。

综上所述，我国刑事拘留的种类多，尤其是在衔接留置刑事拘留出现后，我国刑事拘留的适用对象和适用条件亦进一步扩展，但体系性不足，存在着一定缺陷。

（四）刑拘直诉机制中错误将刑事拘留延长至起诉及审判阶段

为追求轻罪案件快速办理，有的省份创设出刑拘直诉机制，并出台全省性的规范性文件指导刑拘直诉机制。该机制要求侦查机关做出刑事拘留决定后，不再向检察机关提出批准逮捕的申请，而是直接向检察机关移送审查起诉，在刑事拘留期限内完成移送审查起诉和审判活动。但这种机制在刑事拘留的适用上存在着相当多的问题，以下以浙江省《关于推行刑拘直诉工作机制的意见》为对象进行说明。

其一，一律刑事拘留缺乏必要。《关于推行刑拘直诉工作机制的意见》把适用对象限定在案情简单、事实清楚、证据确实充分、适用法律无争议可以适用速裁程序的轻微刑事案件，但是对于此种轻微刑事案件却又一律刑事拘留。笔者通过统计Ｊ省Ｘ区2023年公开的118起适用刑拘直诉的危险驾驶罪裁判文书发现，刑拘直诉案件的缓刑率为53.4%，也就是大部分适用刑拘直诉的案件并不会判处实刑，但当事人却经历较长的刑事拘留期限，显然缺乏必要性。对于特别轻微的刑事案件一押到底也存在逻辑矛盾，与数字化监管的趋势格格不入。

其二，延长刑事拘留期限不合理。《关于推行刑拘直诉工作机制的意见》中将适用刑拘直诉的案件办案期限与刑事拘留期限绑定，在主要程序一节中将办案时限明确分为7日和30日两档，这表明只要适用刑拘直诉机制，刑事拘留的期限就需要进行延长，而这种一律延长刑事拘留期限的做法显然不具有合理性，特别是在轻微犯罪中并非所有案件都符合延长的规定。

其三，刑事拘留跨阶段适用。《关于推行刑拘直诉工作机制的意见》在机制内容中写明：“刑拘直诉机制是指……在刑事拘留期限内完成侦查、起诉、审判的工作机制”，因此刑事拘留从立案保持到审判阶段。但该机制中的刑事拘留属于侦查保障性质的刑事拘留，不同于取保候审、监视居住转逮捕时的先行拘留，后者没有适用诉讼阶段的限制；而前者适用于现行犯或重大嫌疑分子，这明显是侦查阶段的用语。而且检察机关只在自侦案件中有刑事拘留决定权，并未规定检察机关、审判机关在审查起诉、审判阶段有刑事拘留决定权。因此侦查保障型刑事拘留只能在侦查阶段适用，不得延续到审查起诉以及审判阶段，刑拘直诉机制中对刑事拘留跨阶段适用存在问题。

三、刑事拘留制度问题的成因

我国刑事拘留率偏高已是不争的事实，究其根本，应从立法变革出发，对该制度的司法适用状况进行分析，特别是对实践中侦查机关的运用逻辑进行研究，深挖刑事拘留率过高的成因。

（一）刑事拘留的偏离紧急状态定位

刑事拘留措施设立之初，无论是从适用条件还是对人身的强制程度，均是按照紧急情况下的临时到案措施设置，但随着刑事诉讼法的修改，实际上突破了最初的立法目的。1954年《宪法草案（初稿）》曾规定：“中华人民共和国公民的人身自由不受侵犯。任何公民非经法院或者检察长依照法律所作的决定或者许可，不受逮捕。在紧急情况下的临时拘留，至迟要在3日内得到法院或者检察长的许可，否则拘留的人应当得到释放”。虽然因为各种考虑，这条没出现在宪法中，而是写入1954年《逮捕拘留条例》中。但制宪者以及参与讨论者的认识则是基本一致的，即拘留仅能带来暂时的人身自由的控制，拘留后的长期羁押需要法院或检察长的授权许可，否则被追诉人就应当被释放。从立法解释的角度，刑事拘留被定位在临时紧急性强制措施。

一是临时性的消解。1954年《逮捕拘留条例》第7条将刑事拘留最初定位在紧急情况下来不及办理逮捕手续时采取的临时性强制措施。其规定在拘留时无需出示令状，要求公安机关需要在24小时内进行讯问，同时将拘留的事实和理由通知本级人民检察院，并规定刑事拘留最长24小时，而审查批捕的期限是48小时。但是，1979年刑事诉讼法立法时，刑事拘留的基础期限被修改为3日，在特殊情况下，可以再延长4日，同时去掉了“紧急情况”作为适用条件。1996年刑事诉讼法修改时，刑事拘留措施吸纳收容审查的因素，对不讲真实姓名、住址，身份不明以及有流窜作案、多次作案、结伙作案的现行犯或者重大嫌疑分子，公安机关可以将刑事拘留延长至30日。如果说3日、7日还算是临时性，那么30日无论如何都难以称得上“临时”二字。此外，还要求持证拘留，对刑事拘留采取了较高证据标准。

二是紧急性的消解。刑事拘留是否需要持证问题也从1954年《逮捕拘留条例》的无证拘留变成了1979年《刑事诉讼法》中的必须持有拘留证。然而，刑事拘留主要针对现行犯和重大嫌疑分子，要求持证拘留与紧急性不符合。侦查机关为了解决这一问题，在《公安机关办理刑事案件程序规定》第125条第2款规定用口头传唤的方式将犯罪嫌疑人传唤到办案地点，再补办拘留手续，这被视作我国的无证拘留，但其与真正意义上的无证拘留仍有不同。经过刑事诉讼法几次修改，吸纳收容审查因素后，我国刑事拘留措施持续时间很长，对人身自由造成严重限制，消解了紧急性、临时性的特点，不再是紧急状态的临时强制措施，在紧急性丧失之后，刑事拘留就会扩大应用，无法满足面对突发犯罪时的需要。

（二）刑事拘留发挥侦查保障的工具作用

一是刑事拘留沦为侦查保障措施。我国刑事诉讼法中侦查机关移送审查起诉的证明标准，与法院判决有罪的证明标准表述基本相同，都是事实清楚、证据确实充分。不仅如此，逮捕也要求接近于定罪的证据标准。刑拘阶段的查证负担远重于逮捕阶段，侦查机关希望在刑事拘留阶段能够更多地收集证据，以便延续羁押，需要通过人身控制等强制措施以便收集证据达到极高的证明标准，而且，只要将犯罪嫌疑人刑事拘留，采取羁押措施，就能最有效地防止出现妨碍诉讼的行为。所以刑事拘留措施作为侦查机关自身的强制措施，被要求用好用满是基于办案的需求。实践中，一般刑事拘留被赋予“及时制止正在进行的犯罪，抓获现行犯罪分子和重大嫌疑分子；阻止犯罪危害延续，尽量消除犯罪后果；及时取得罪证，查明案情，保障侦查工作顺利进行”的功能。只考虑办案需要、不考虑刑事拘留必要性的制度设计，导致犯罪嫌疑人受到长期羁押甚至是超期羁押。

二是刑事拘留的工具化倾向。公安机关存在着这样一种心理倾向：对嫌疑人的羁押与侦查永远相伴，羁押期间实际与办案期间完全合而为一，方能获取供述，而不对其进行羁押，则有的刑警认为犯罪嫌疑人会产生不被追究的心理状态，从而不利于案件侦破。特别是在相互印证的证明模式之下，先供后证再稳定供述的证据被认为具有较强的证明力，不易被攻破，将犯罪嫌疑人进行拘留也便于获取口供，这致使刑事拘留变成获取口供的工具。除此之外，还有侦查人员将羁押作为迫使犯罪嫌疑人达成和解或者赔偿的手段。

以上无论哪种做法都与强制措施防止社会危险性、保障诉讼顺利进行的定位不符，更是与刑事诉讼现代化的要求相差甚远，是将刑事拘留工具化的一种表现，最终造成被追诉者被普遍刑事拘留。

（三）刑事拘留延长的标准不合理

一方面，刑事拘留延长1至4日的标准模糊。刑事拘留延长1至4日的条件是“特殊情况”，但无论是《刑事诉讼法》抑或《公安机关办理刑事案件程序规定》均未对“特殊情况”进行详细规定，使得“特殊情况”的认定完全由公安机关自行掌握，实践中存在着以“案情疑难复杂”等理由来认定“特殊情况”的现象，每一个案件都可以套上“特殊情况”以至于该标准形同虚设，无法起到控制刑事拘留时长的作用。另一方面，“三类”案件延长刑事拘留条款陈旧。“流窜作案、多次作案、结伙作案”的案件刑事拘留期限延长至30日的条款，是从收容审查制度中转化而来。收容审查制度出台时人口流动较少，不服从户籍管理，异地作案成为犯罪打击的重要目标，且当时交通不便，异地作案需要核对犯罪嫌疑人的信息等情况在当时的技术条件下也需要时间，多次作案、结伙作案的查证更需要较长的时间。该款具有满足侦查机关办案需求的特征，公安部更是认为：“收容审查是对那些在刑事拘留时限内无法查清主要罪行和取得必要证据的嫌疑人所采取的强制性行政审查措施。”具有兜底性质，是特殊时期下的特别安排。虽然司法实践中诟病颇多，但由于对侦查机关办案起到积极作用，立法者仍选择将其纳入刑事拘留制度。

如今，《公安机关办理刑事案件程序规定》第129条中将“流窜作案、多次作案、结伙作案”的标准定义为：“本条规定的‘流窜作案’，是指跨市、县管辖范围连续作案，或者在居住地作案后逃跑到外市、县继续作案；‘多次作案’，是指三次以上作案；‘结伙作案’，是指二人以上共同作案。”这样的细化标准并未对实践中刑事拘留延长的适用起到控制作用。实践中将犯罪地与居住地不一致认定为流窜作案，这点在各直辖市表现得更不合理，只要是在市辖区内跨区犯罪，都有可能被认为是流窜作案。亦存在为了延长刑拘期限在侦查终结时调整作案的次数、虚构犯罪事实以符合“多次作案”或“结伙作案”情形的现象。同时，由于采取内部审批，缺乏外部制约，本条款在实践中经常被滥用。

（四）刑事拘留适用忽略比例原则

以醉驾型危险驾驶罪为例，其法定刑最高仅为拘役，属于刑罚体系中最轻的犯罪之一，且属于抽象危险犯，社会危害性小，但其并没有在适用刑事拘留时得到从宽的处遇。

《关于办理醉酒危险驾驶刑事案件的意见》第6条规定：“对醉驾犯罪嫌疑人、被告人，根据案件具体情况，可以依法予以拘留或者取保候审。”这一规定肯定了在醉驾型危险驾驶罪中适用刑事拘留的做法。而最高检更是在理解与适用中认为：“对醉驾犯罪嫌疑人一般只能拘留3日，在特殊情况下延长1日至4日，如果最终判断不符合提请逮捕的条件，最长也只能拘留7日。”最高检的理解完全忽略了《刑事诉讼法》第91条的适用前提是“需要逮捕”，而醉驾型危险驾驶罪并不符合一般逮捕的刑罚要件，只有在违反取保候审、监视居住规定的情况下才有可能需要逮捕，因此对于醉驾型危险驾驶罪普遍适用刑事拘留是不合适的。对于轻微犯罪尚且如此，我国刑事拘留率整体偏高便不难理解，这反映出司法实践对刑事拘留是按需适用而非依法适用，在刑事拘留的适用中忽略比例原则。

（五）法律规定存在拘留前置的倾向

刑事拘留成为逮捕的常规前置手段，除了实践中“一押到底”的观念，还与刑事诉讼的立法设计有关。由于几次修改刑事诉讼法后，刑事拘留制度发生了根本性变化，才导致刑事拘留与逮捕的紧密联系成为问题。1954年《逮捕拘留条例》要求拘留后24小时内通知检察机关，检察机关在48小时内审查批捕。此时刑事拘留具有紧急性、临时性，并且无需持证，带到措施的定位十分明确，故而彼时作为带到措施的刑事拘留与逮捕具有紧密联系是符合司法规律的。但随着刑事拘留制度的几次修改，刑事拘留采取令状主义，期限越来越长，逮捕的标准偏高，使得刑事拘留措施被利用来收集证据确保批准逮捕，服务于侦查行为，导致犯罪嫌疑人在审查批捕前就已被羁押很长时间。在这一变化下，刑事拘留与逮捕在立法上的紧密关系便令人诟病，被逮捕的犯罪嫌疑人中出现高拘留率就不足为奇了。

四、完善刑事拘留制度的具体路径

当前，刑事拘留的适用未呈现缩减的态势，其适用率高，适用期限长，不符合该制度的立法初衷，与刑事司法现代化理念背道而驰，未来应当限缩刑事拘留的适用。

（一）刑事拘留限缩至紧急状态

前文讨论的当前刑事拘留制度中侦查羁押期限与刑事拘留期限不分、刑事拘留延长具有随意性等现状，均是刑事拘留制度在历次修法中违背立法目的本意，增加与紧急性、临时性大相径庭的因素而衍生出的问题，要妥善解决刑事拘留制度的内在矛盾就应使得拘留回归紧急情况下的临时处置措施。

纵观刑事拘留制度的历次修改，可以发现其紧急性的消解而侦查保障等工具属性增强，侦查机关“以拘代侦”而忽视犯罪嫌疑人的权利，甚至是惩罚性适用刑事拘留措施以促成和解、获取证据。在本次立法修改中应当对其作为到案措施进行限缩，以回归紧急状态，有学者也持类似意见。在期限等方面除去与紧急性、临时性不符的要素，引导刑事拘留限缩至紧急状态，避免借作他用。同时，现行将刑事拘留工具化的现象，应当加以限制。

目前，我国刑事拘留并未承担到案措施的功能，往往由传唤、抓捕等措施先行发挥到案功能，很多案件在突破口供后才予以刑事拘留。未来，应当以刑事强制措施作为刑事诉讼的主要手段，刑事拘留作为紧急情况下到案措施的功能应当凸显。为此，我国需要建立无证拘留制度，赋予侦查人员紧急状态下临时处置的权力以及强制力。

（二）刑事拘留期限应当严格限缩

1.刑事拘留应取消延长至30日的规定。刑事拘留制度延长至30日的规定具有鲜明的时代特征，在社会背景发生改变的情况下，无论是与制度本身还是刑事司法现状都有冲突的状况。

其一，长达30日的期限不符合刑事拘留到案措施的立法定位，不符合紧急性、临时性的要求。延长至30日的“三类案件”在实践中适用广泛，具有随意性，与当前宽缓化适用强制措施的要求不符，且由侦查机关自我决定自我适用，缺乏外部监督，容易被侦查机关借作侦查工具，对犯罪嫌疑人权利的限制较大，与保障诉讼顺利进行的立法目的相去甚远。

其二，收容审查制度的时代背景已然发生改变。当前人员流动频繁，人口信息共享程度高，信息管理手段日新月异，核实犯罪嫌疑人身份等工作不再需要繁琐的工作程序，信息技术、交通便利大大提高了查证能力，社会的发展使得治安管理的模式已然改变。我国对于人口流动的管理也趋于宽松，居住地与犯罪地不一致的情形十分普遍。直辖市跨区生活、工作是普遍现象，甚至地级市的市辖区在城市化率不断提高的背景下，跨区生活、工作也较为常见。因此“三类案件”没有必要再作为特殊情况予以对待。另一方面，延长至30日的条款在轻微犯罪中也频繁使用，“三类案件”标准没有考虑社会危险性，根据侦查需要而进行延长，且由侦查机关自我决定自我适用，缺乏外部控制机制，不利于轻罪治理。

需要对刑事拘留延长进行改革并缩短刑事拘留的时间已成学界共识，在本轮修法过程中有学者认为要学习域外经验，提出连同检察院审查批捕的时间在内，拘留时限应当限定在7日以内，不设置延长情形，也有学者认为应将拘留基本期限减少至3日，案情复杂的，经公安机关负责人批准并向检察机关备案后，可延长至7日，相应的审查逮捕期限限缩为3日。从实践出发，前者的观点会导致刑事拘留普遍7日化，实际上仍是很长的羁押期限，而后者采取延长审批备案制有效性存疑，因此笔者认为刑事拘留基本期限不变，取消延长至30日的规定，同时应用“重大复杂”代替“特殊情况”的表述，成为延长1至4日的条件。

综上所述，应将第91条第1款修改为：“公安机关对被拘留的人，认为需要逮捕的，应当在拘留后的三日以内，提请人民检察院审查批准。重大复杂的案件，提请审查批准的时间可以延长一日至四日。”对于什么是重大复杂也应当予以解释，而不是所有的案件都符合重大复杂的要求。

2.转羁押型刑事拘留期限应当予以限缩。转羁押型刑事拘留与侦查保障型刑事拘留适用同一期限不符合比例原则。鉴于其证据收集负担较轻，证明对象简单，不应与一般刑事拘留适用同一期限。如《公安机关办理刑事案件程序规定》第135条规定：“被取保候审人违反取保候审规定，具有下列情形之一的，可以提请批准逮捕：……（七）经传讯无正当理由不到案，情节严重的，或者经两次以上传讯不到案的。”由此可以看出转羁押型刑事拘留的证据收集难度相较于一般刑事拘留大大降低，这种差异使得两者不应适用同一期限。故而将转羁押型刑事拘留的期限限定在3日内，不允许延长。转羁押型刑事拘留并非一律逮捕，出于轻罪治理的需要，在其拘留后也应对是否有悔罪表现、对自己违反监管规定行为的认知程度等进行讯问，综合考量是否予以逮捕，以免机械司法。

3.衔接留置型刑事拘留期限不合理。有学者建议在留置期限届满前14日前移送人民检察院审查起诉，但这一做法在国家监察体制改革中已有类似的试点，未被采纳。同时并不是所有案件都要用满留置期限，比如在留置的第10天监察机关即移送审查起诉，若按此规定则被调查者需要多留置至少10日以等待检察机关作出决定，此做法与先行拘留相比，并未减少被调查者受到人身限制的期限，意义不大。立法中应当限缩衔接留置型刑事拘留至7日，不设置延长的情形，对于检察机关提前介入的案件应当在移送审查起诉时作出是否逮捕、取保候审或者监视居住的决定。

（三）叫停刑拘直诉机制改革

刑事拘留跨阶段适用的问题因刑拘直诉机制而起，支持者将《公安机关办理刑事案件程序规定》第131条作为法律依据。《公安机关办理刑事案件程序规定》第131条第1款第2项规定：“应当追究刑事责任，但不需要逮捕的，依法直接向人民检察院移送审查起诉，或者依法办理取保候审或者监视居住手续后，向人民检察院移送审查起诉。”公安部法制局编写的释义中认为本项的增加是针对实践中存在拘留后直接移送起诉的情况，将实践中的做法条文化。有检察官将该项视为公安机关可以在犯罪嫌疑人刑拘状态下直接移送审查起诉的依据，有学者亦赞成此观点。但从体系解释的角度，此种观点并不合理。

其一，从《公安机关办理刑事案件程序规定》第131条解读不出刑事拘留可以在审查起诉和审判阶段适用的结论，第2项所说的依“法”直接向人民检察院移送审查起诉，所应遵守的是《刑事诉讼法》，而《公安机关办理刑事案件程序规定》只是部门规章属于行政法规，不属于法律，无论如何解释“依法”，都难以将行政法规视为刑拘直诉的依据。

其二，公安部法制局作为该规定的主要制定者，认为本条款属于实践经验上升立法，在释义中作如下解释：“对于已经查明犯罪嫌疑人的犯罪行为，依法应当追究刑事责任，但不需要逮捕的，如危险驾驶等，其最高法定刑为拘役，不符合逮捕条件要求的，可以判处徒刑以上刑罚，公安机关依法直接向人民检察院移送审查起诉，或者依法办理取保候审或者监视居住手续后，公安机关依法直接向人民检察院移送审查起诉。”这只是将其解释为公安机关对于不需要逮捕的犯罪嫌疑人，可以在不变更刑事拘留措施的情况下，移送至检察院审查起诉，并未明确表明可以将刑事拘留保持到审查起诉、审判阶段。因此本条应理解为可以在移送审查起诉时保持刑事拘留措施，但是检察机关接受移送后需不需要变更强制措施以及审判阶段能不能保持刑事拘留措施，则是本规定没有涉及也无法涉及的，其只能对公安机关办案作出规定。

其三，笔者认为《公安机关办理刑事案件程序规定》第131条第1款第2项的立法目的是破除实践中侦查机关一押到底、构罪即捕的错误理念，要求侦查机关可以不逮捕移送审查起诉，可以在不变更强制措施的情况下移送审查起诉，并不是审查起诉甚至是审判阶段保持刑事拘留措施的合法性依据，认为其是刑拘直诉的依据超出了本项的适用对象和适用阶段。《公安机关办理刑事案件程序规定》的效力止于公安机关移送审查起诉，因此审查起诉阶段适用刑事拘留不能将该项视为依据。

除此之外，刑拘直诉制度其集实践中刑事拘留适用的乱象于一身，无视紧急性的要求、随意延长期限等，是对刑事拘留的适用存在着“双重背离”，既未坚持紧急性，又非强制到案的手段，只是使被追诉者在快速流转的程序中始终在控制之下，能够随时随地配合办案机关推进诉讼流程。这种对刑事拘留的适用逻辑仍是将其视作羁押工具的表现，是地方司法机关坚持用羁押办案，而又要考虑批捕率、诉前羁押率等考核要求的变通做法，无故导致犯罪嫌疑人受到本不应有的羁押。

刑拘直诉不符合刑事司法现代化的要求，联合国《公民权利和政治权利国际公约》第9条第3款规定“等候审判的人受监禁不应作为一般原则”，中央全面依法治国委员会也明确提出要“依法推进非羁押强制措施适用”，从域外来看韩国更是直接在其刑事诉讼法第198条中规定对嫌疑人的侦查，原则上在非拘禁的状态下进行。因此我国应确立以非羁押性强制措施为原则，以羁押性强制措施为例外的适用顺序，推进非羁押诉讼机制，减少诉讼程序对人身权利的限制。特别是在轻罪案件中，要慎用羁押措施，贯彻轻罪时代宽缓化适用强制措施的理念。近年来，“非羁码”等新型非羁押人员管理手段的创新，对当事人权益损害小、脱管率低，诉前羁押率高的问题得到有效改善，在数字技术的加持之下，非羁押直诉制度的现实可能性显著提升。

（四）在刑事拘留制度中建立比例原则

比例原则作为适用刑事拘留的原则应从三个方面考虑：第一，采取刑事拘留措施可以达到防止社会危险性的目的；第二，采取刑事拘留措施是最为适当的措施，其他的强制措施强制程度太高造成对当事人权利不当限制或者强度太低不足以确保不发生社会危险性；第三，采取刑事拘留措施的强度与犯罪嫌疑人可能处以的刑罚相当。

对刑事拘留制度而言，比例原则最为重要的切入点是应当通过立法否定对可能判处拘役的案件采取刑事拘留措施。将可能判处的刑罚纳入羁押措施的考量在司法实践中并不罕见，德国的法官亦时常以预期的刑期考虑是否适用羁押，我国1979年《刑事诉讼法》第41条中也曾有过体现，该条将“罪该逮捕”作为现行犯或者重大嫌疑分子可以先行拘留的前提。《刑事诉讼法》第91条由于和逮捕措施关联，对于刑事拘留期限的适用设置了刑罚要件，但实践中却往往容易忽视这一立法规定。特别是醉驾型危险驾驶罪这类法定刑最高仅为拘役的罪名，其犯罪情节轻微，证据收集简单，在经过现场呼气检测以及提取血样后，主要犯罪证据已经收集固定完毕，除非犯罪嫌疑人有脱逃风险，否则控制人身的意义不大。更何况我国《治安管理处罚法》第15条第2款规定：“醉酒的人在醉酒状态中，对本人有危险或者对他人的人身、财产或者公共安全有威胁的，应当对其采取保护性措施约束至酒醒。”，即已经赋予公安机关在查处醉酒人员时，对其采取人身约束措施的权力，不需要通过刑事拘留来现场控制人身，因此在醉驾型危险驾驶罪中适用刑事拘留是不合理的，对于一些轻微犯罪通过行政强制进行控制即可，不必上升至刑事手段。

因此，应当将可能判处的刑罚列入适用刑事拘留的考量因素，和刑事拘留的适用期限符合比例原则，避免“刑期倒挂”等现象。刑事拘留不应也不能带有实体处罚目的，由于拘役同在看守所执行，长期的刑事拘留跟实体处罚无异，对刑事拘留增加刑罚要件亦能明确刑事拘留的诉讼保障属性，强化刑事处罚的严肃性。因此明确在刑事拘留的条件中设置“可能判处有期徒刑以上刑罚”这一刑罚要件，将轻微犯罪排除出刑事拘留的适用对象之中。

（五）应当明确刑事拘留的证据标准

刑事拘留缺乏证明程度的要求，导致其适用具有一定的随意性。按照域外刑事拘留对应功能的无证逮捕或者紧急逮捕制度，都采取较有证逮捕低的证明标准，要求具有“合理的根据”“充足的理由”才能无证逮捕。因此在轻罪时代慎重适用羁押措施的背景下，应设置一定的证据要求，从而避免适用刑事拘留的随意性。要有一定证据证明当事人是现行犯或重大嫌疑分子，而可确立有证据证明有犯罪事实发生的证据要求，避免滥用刑事拘留的情形。