代理申诉案件中律师权利的实现困境及其保障研究——以刑事申诉阅卷权为例

由上表可见，尽管人民法院与人民检察院关于申诉案件受理及审查的规定分散在不同司法解释及其他相关文件之中，二者在处理申诉案件的流程上仍具有一致性。倘若将《执业权利规定》中的“立案”理解为其他时间节点，则二者无法在流程上实现匹配，与规定使用统一表述的规制原意不符，亦无法在人民法院、人民检察院的实际工作流程中得到实现。

综上，《执业权利规定》中的“立案”应指当事人提交相关申诉材料后，人民检察院经初查后对符合条件的案件进行的立案复查，以及人民法院受理申诉立案审理的行为。

（二）对《执业权利规定》限制阅卷权合法性的质疑

尽管经过上文的讨论，“立案”的内涵已经得到了明确，但这仅能使申诉代理律师的辩护权免受一部分的阻碍。因即使将“通过实质审查”排除在阅卷条件以外，缺乏案卷基础仍可能使得申诉申请难以通过前序步骤，即人民法院、人民检察院对材料的初查，从而对申诉阶段律师的工作造成严重障碍。显而易见的，无论《执业权利规定》“经审查立案后”这一表述的原意为何，其已然对实践中代理律师的阅卷权造成了严重限制。

值得反思的是，《执业权利规定》限制阅卷权条款的合法性并不明确。我国刑法、刑事诉讼法及相关司法解释并未出台相关内容，以“是否立案”为标准将申诉、审判监督阶段与其他刑事诉讼的组成部分相互切割，更未见限制律师阅卷权等申诉合法权益的表述。参照《中华人民共和国立法法》条文对于行政法规、规章内容制定的限制，限制公民权利、增设义务等具有侵害性的行为需要具备法律依据，其中“犯罪和刑罚”“对公民政治权利的剥夺”等条款更是只能由法律创设。举轻以明重，在可能对公民人身、政治权利损害最为严重的刑事领域，减损被告人或犯罪嫌疑人的辩护权或由其衍生出的其他合法权利，更应慎之又慎，且应具备法律上的依据。更有观点提出，辩护权在作为一项司法权利的同时，也兼具公民基本权利的特征，与犯罪嫌疑人、被告人权益保障紧密相连，因此应当将辩护权作为一项基本权利接受合宪性审查。6

其次，这一规定也与其他同类司法解释的规定与精神不符。最高院出版刊物中明确指出，出现“再审立案”概念，并非提高了再审审查标准，而是主要解决“自立自审、私自立案、办黑案”的现象，形成职能分工，进行一定程度的监督和制约。⁷最高法与国家档案局联合发文的《人民法院诉讼档案管理办法》中代理律师也仅需要三证阅卷，其与《执业权力规定》的制定主体之间并没有明显效力差别。而在2014年至2021年间，两高及其他有关部门又陆续出台了多个司法解释及机关文件，以鼓励构建律师代理申诉制度，并着重强调保障代理律师在过程中的各项合法权利。如2017年的《代理申诉制度意见》中指出，要“依法保障代理申诉律师的阅卷权、会见权。在诉讼服务大厅或者信访接待场所建立律师阅卷室、会见室。为律师查阅、摘抄、复制案卷材料等提供方便和保障。”尽管司法解释之间的效力不能完全以颁布时间、制定机关等予以衡量，但颁布于2015年的《执业权利规定》是否在效力上弱于后出台的同类型司法解释，又是否已经落后于司法实践发展的需要，值得反思。

对此，本文认为，鉴于《执业权利规定》限权合法性的缺失、与其他规范之间的冲突、所造成的实践适用困境等因素，应当对其中的限制性条款谨慎适用。各地人民法院、人民检察院更不应将该规定作为限制申诉代理律师阅卷权的依据。

三、律师代理申诉的阅卷内容明晰

根据《人民法院诉讼档案管理办法》和《人民法院电子诉讼档案管理暂行办法》（法〔2013〕283号）第十六条，“案件当事人持身份证或者其他有效身份证明（当事人是法人的，应持法定代表人身份证明、工商登记证明复印件），可以查阅诉讼档案正卷有关内容。律师持执业证、律师事务所介绍信、当事人授权委托书、当事人身份证明复印件，可以查阅诉讼档案正卷有关内容。”部分法院及检察院认为此处的“诉讼档案正卷”仅包括诉讼文书，而不包含侦查内卷等诉前阶段的重要文书材料。

然而“诉讼正卷”的指代范围实则在其他规范中有据可循。上述办法的附件《人民法院诉讼文书材料立卷规范》第八条即规定了“诉讼文书正卷材料”的范围：“……（9）调查、询问、讯问笔录、调查取证材料；（10）当事人提供的证据材料……（15）代理词、辩护词、被告人陈述词。”

由此可见，侦查卷宗中的讯问笔录、询问笔录及鉴定等证据材料属于正卷内容，律师代理申诉案件可以对此进行阅览、复制。实践中，侦查机关移送法院的卷宗也确有订入了案件的正卷之内，按照以上规定，理应纳入可以查阅范围之内。

四、申诉阅卷权困境的实质

（一）多地司法机关限制申诉阶段阅卷权的实质原因

从申诉阅卷权的实践困境来分析，多地司法机关在申诉阶段对律师阅卷的时点和内容加以限制，表面上看，这似乎是由于相关规范的缺失或对规范条款解释不明确所致。不可否认，这些因素确实在困境的形成中起到了关键的推动作用，然而正如前文在关于阅卷时点部分所讨论的那样，即便对司法解释的部分条款含义进行了清晰的界定，律师在阅卷过程中所面临的矛盾与困境依然无法被彻底消除。

究其实质，这一现象折射出多地人民法院及其他相关部门并未认可申诉阶段律师的阅卷权，或者其并不承认律师在申诉阶段仍然享有受《刑事诉讼法》等法律保护的合法权益。⁸事实上，在现行立法与规范性文件规制下，律师权利的实现在很大程度上取决于司法机关及其人员的自觉配合。然而，考虑到国家赔偿制度与错案追究等制度的实施，原审法院往往并不希望由申诉启动审判监督程度，原审法院和原审法官与再审之间也存在着越来越多的职业上的利害关系；⁹同时，基于司法机关与律师之间诉讼地位的对抗性与公权力之不愿受私权利制约的倾向，司法机关与司法人员对律师权利的行使往往持本能的抵触心理。¹⁰由于这种抵触心理的存在，寄望于司法机关及其工作人员自觉配合以实现律师权利，几乎是不现实的。

然而尴尬的是，司法机关对权利的质疑并非全无缘由，我国法律的确未在相关章节明确规定当事人或其代理律师在申诉阶段的权利。因此，有必要厘清权利来源，明确律师在申诉阶段的阅卷权，从根源上破除申诉过程中的权利保障难题。

（二）申诉阶段律师阅卷权的权利来源明晰

1. 既有规范层面的权利来源

部分观点认为，申诉不具有诉讼的特点，不属于刑事诉讼的一部分，案件在申诉阶段实际已经审理完结。基于此，这一观点称律师在申诉阶段的身份事实上为“申诉代理人”，而非“辩护律师”，因而律师在申诉阶段自然也不享有刑事诉讼中的辩护权及从中衍生出的各种权利，不能依照审查起诉、审判阶段的规定申请阅卷。

但从我国的法律体系构造来看，审判监督程序作为为纠正错误审判而设立的特别程序，在我国三大诉讼法中均设有专门章节，是我国各类诉讼进程的重要组成部分，亦为维护前阶段司法公正提供了坚实的制度保障。同时，以《刑事诉讼法》为例，辩护和代理位于总则部分，其后的分则部分则分别规定了立案、侦查、审查逮捕、提起公诉程序等内容，而审判监督程序则属于分则审判程序的组成部分，作为总则性规定的辩护和代理制度应当适用于这些具体诉讼程序。也即，审判监督程序辩护权作为被告人及其辩护人的基本权利，应当贯彻于刑事诉讼的始终。有观点认为，申诉行为毕竟不同于审判监督程序本身，具有一定的复杂性和特殊性，需要以申诉是否进入法律程序，即在前讨论的“经审查决定立案后”来区分是否具有诉讼的性质。¹¹本文不否认，该观点将申诉行为进行区分具有一定的合理性，但生硬地以人民法院、人民检察院是否“立案”为标准进行界分，则有以结果作为依据的循环论证之嫌。前文已述，这一标准既无合法依据，更造成了实践困境，仍是对申诉、审判监督程序与前序程序的严重割裂。

此外，随着近年来中央对律师代理申诉制度的大力推动，一系列文件随之出台，进一步明确并强化了律师在申诉阶段权利保障的司法导向。除本文前三部分所提及的司法解释与部门文件以外，《最高人民法院办公厅关于案件当事人及其代理人查阅诉讼档案有关问题的复函》（法办〔2005〕415号）也明确规定了案件当事人及其代理人可以查阅刑事案件、行政案件和国家赔偿案件的正卷。尽管目前我国尚未在立法层面直接对申诉阶段律师的阅卷权等具体权利作出详尽规定，但这些权利已分散于相关的司法解释中，在其中得到了确认与体现。

2. 法理层面的权利来源

刑事司法的进行依赖于控诉、辩护和审判三种职能之间的相互作用，三者共同推动了刑事诉讼的进程。在控诉权与审判权共同构成国家司法权的背景下，如何保障被告人的辩护权，确保国家力量与被告人之间力量的均衡协调，是构建现代、文明、稳定的刑事诉讼制度的重要议题。¹²作为现代刑事法律制度中刑事诉讼的重要职能之一，辩护律师所参与行使的辩护权无论对于一方当事人的合法权益保护，抑或是整个司法系统、法律制度的正常运行与发展，都起到至关重要的作用，可以说，刑事辩护职能的实现程度在一定意义上决定着一个国家刑事法治的水平。13

在大陆法系国家，阅卷权的法理基础导源于听审权，即指任何人在法院之前有庭审之权利。据此，法院为决定之前必须先经听审被告之程序，保障被告在裁判前针对裁判基础事实陈述意见并影响结果的机会。听审权的具体内涵，包括三项派生性子权利，分别是请求资讯权、诉求表达权以及请求注意权。其中，阅卷权的法理基础则主要在于听审权之请求资讯权：“唯有赋予被告检阅卷宗（含证物）并获悉卷内资讯的权利，即阅卷权，才能确保被告因此充分知悉本案被控相关资讯，弥补资讯落差，并据以规划防御方向。”14

除去审判监督程序在我国诉讼体系中的重要地位与紧密联系，透视辩护权及其衍生权利产生的根源，申诉案件当事人仍然具有享有刑事辩护的权利基础，甚至正因申诉案件的特殊性，其更需要辩护权及其衍生权利的保护。因此，在刑事案件中，作为司法救济程序一部分的申诉环节天然与前阶段接轨，当事人的申诉权实质为原案被告人辩护权在法庭审理之外的转化。¹⁵同理，律师在刑事案件申诉阶段的代理权也应视为辩护人辩护权的必要延伸，受到众多法律法规的保护，根据刑事诉讼法、律师法等相关法律对诉讼程序中律师享有权利的规定，代理申诉律师的权利应包括知情权、阅卷权、申请调取证据权、发表意见权以及其他法律法规规定的基本权利。16

细化到申诉阶段阅卷权视角，从阅卷权的立法初衷考量，《刑事诉讼法》规定案件移送审查起诉为辩护人阅卷权的起始点，其理由在于，自案件进入审查起诉阶段犯罪嫌疑人即正式转变为刑事被告人，可能面临被依法追究刑事责任的处境，并因此处于与公权力对抗的相对弱势地位。有理论认为，阅卷权的理论基础植根于平等武装原则、有效辩护原则，以及有限度的被告人中心主义辩护观。¹⁷而可以观见，在申诉案件中，当事人仍然处于与一、二审阶段刑事被告人相似的弱势地位，当事人及其代理申诉律师同样具备受阅卷权保护的事实依据与正当权利诉求。其阅卷时点与阅卷内容应尽量与前序诉讼阶段保持相对一致，不应再受申诉阶段程序要求的不合理限制。

五、保障申诉阶段律师权利的建议

党的二十大开启了中国式现代化的新征程，并对司法改革与公正司法等领域提出了新的战略部署。党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》，提出了“法治是中国式现代化的重要保障”“在法治轨道上深化改革、推进中国式现代化”等新的重大论断，全面和系统地阐述了“完善中国特色社会主义法治体系”的目标和任务。2023年9月，第十四届全国人大常委会将《刑事诉讼法》修改纳入立法规划第一类项目，开启了刑事诉讼法第四次修改的重要进程。在此背景下，如何贯彻党的二十届三中全会精神，结合中国式法治现代化的长远目标和具体需求，进一步完善我国的刑事诉讼制度与程序，已成为立法机构、学术界及实务界共同聚焦的核心议题。

本文认为，申诉制度虽已得到了中央的高度重视与大力推动，但其现有制度建设仍然与实践状况具有较大鸿沟，有待进一步探索与健全。尤其在申诉制度阅卷权等代理律师基本权利方面，因缺乏法律对其的明确规定与保护，作为诉讼权利的律师申诉权利仍散布于多个文件之中，甚至受到司法机关的质疑。值此法律修改之际，应通过立法保护律师申诉阶段基本权利，发挥代理申诉制度最大效能。

（一）通过立法或司法解释明确代理律师从接受代理开始享有阅卷权，明确阅卷内容包括侦查卷宗等案件基本材料

应从立法上明确律师代理申诉的权限。本文已深入探讨了律师在申诉阶段拥有与前序诉讼阶段相匹配的权利，并不存在规则或法理上的障碍。从部分地区的司法实践来看，律师行业也普遍强烈呼吁出台相关规范，以保障申诉阶段律师的基本权利。2020年8月，浙江省高级人民法院印发《关于规范归档后刑事卷宗查阅工作的通知》（浙高法〔2020〕108号），成为许多律师申请申诉阅卷的规范依据。《通知》第一条指出：“案件当事人持身份证或其他有效身份证明，代理律师持律师证、律师事务所证明、当事人委托手续或法律援助公函，可直接向人民法院档案管理部门或持有档案的办案部门申请查阅、摘抄、复制已经审理终结案件的案件材料（包括诉讼正卷、公安侦查卷、检察卷宗）。”黑龙江省人民检察院、黑龙江省司法厅与黑龙江省律师协会会也签署发布《关于在全省开展律师代理首次刑事申诉、国家赔偿案件工作的实施意见》，为律师办理申诉案件向原办理案件检察机关查阅、摘抄、复制卷宗提供了一个非常好的提示，代理律师不再只能向法院档案室调取原案案卷。

然后，地方规范的适用效力毕竟有限，难以解决全国范围内的司法实践难题。因此，应当通过立法明确规定，自律师接受申诉案件委托之日起，即应享有包括阅卷权、会见权、申请证据调取权以及发表意见权等在内的各项权利；同时，对存在实践困惑或对律师申诉权利造成阻碍的司法文件进行清理，并可通过司法解释等强有力的文件明确申诉阶段的阅卷内容涵盖侦查卷宗等案件基本材料。此外，根据实际情况的需要，还可以适当考虑增加一些权利，以进一步强化代理申诉律师的职业保障。法律规范明确化，能够为律师在申诉代理中的权利保障提供坚实的法律依据，确保其实施过程有理有据，进而有效减少该制度在实际运行中的阻碍。18

（二）正视审判监督程序在诉讼程序中的地位与作用，明确申诉阶段性质

首先，通过完善相关法律法规，明确申诉阶段的法律地位、适用范围和程序要求，确保其有法可依、有章可循。

其次，提升司法认知，保障和维护律师辩护权的首要工作仍然是不断推进司法理念的进步。一方面，要切实认清人权保障的司法发展方向。从近年来法治发展的路径就可以发现，加强对人权保障尤其是保障犯罪嫌疑人、被告人及辩护人的各项诉讼权利已是大势所趋。司法机关要严格树立权利保障意识，加强对审判监督程序的认识和理解。另一方面，要充分认识并发挥律师在刑事诉讼中的作用。司法机关要视律师为诉讼进程的建设者、法律的践行者，尽力消除对律师权利行使的抵触心理，为律师的各项辩护权利提供积极便利，提升适用申诉及审判监督程序的能力和水平，确保该程序在实践中得到有效运行。这不仅有助于增强司法的权威和公信力，本身也是对自身工作的一种监督、支持和优化。19

（三）完善对妨碍申诉阶段律师权利的监督处置机制

保障申诉阶段律师权利，除司法机关人员自觉遵守以外，还应强化监督制约机制。建立健全审判监督程序的监督制约机制，加强对该程序运行的监督和检查，确保其公正、高效、规范。检察机关的申控部门，作为受理关于侦查活动与审查起诉活动违法的申诉或控诉的专门机构，也应承担起查处司法机关妨碍律师权利实现的职责。除依法发出书面纠正通知外，还应构建一套跟踪监督机制，确保纠正措施得到有效执行。针对严重阻碍律师合法权益行使的行为，应当将有关材料与处理情况移交公安机关的督察部门或检察机关的检务督查部门，并建议其依法给予相关责任人给予行政惩戒。若行为涉嫌犯罪，则应移送检察机关的渎职犯罪侦查部门立案侦查，依法追究其刑事责任。20

六、结语

代理申诉案件中律师阅卷权的保障与实现，是维护司法公正、保障当事人合法权益的重要一环。尽管当前相关法律法规及司法解释对律师阅卷权有所规定，但在实践操作中仍存在诸多困境，阅卷时点及阅卷内容方面均造成了困惑。《权利执业规定》等规定的模糊性与不合理性的确对申诉阶段律师权利造成了一定阻碍，但究其本质，权利实践困境实质折射出司法机关对申诉阶段律师权利的质疑、对律师行使权利的抵触。

申诉阶段律师的阅卷权及其他合法权利是辩护权在案件审理以外的衍生，具备规范与法理的双重基础。值此法律修改之际，需要把握时机通过立法形式进一步明确律师阅卷权的权利来源、阅卷时点和阅卷内容，并建立健全的监督制约机制，确保律师阅卷权得到有效落实。只有这样，才能充分发挥律师代理申诉制度的作用，促进司法公正与效率的双重提升。

注释：

1.数据来源于Alpha法律数据库，2024年9月21日访问。检索地域范围为全国，时间限定至2012年1月1日至2023年12月31日，关键词为“再审审查裁定书”“再审判决书”，共找到刑事申诉案件133件，其中驳回申诉的案件104件。

2.在互联网及各大社交平台上以“申诉”“阅卷”等关键词搜索，能够检索到许多法院以申诉阅卷需要立案为由拒绝的“阅卷难”案例。以某律师于2024年在福建省高院申诉立案审查的敲诈勒索罪一案为例，该律师联系案件一审法院莆田秀屿区人民法院档案室，被明确告知根据省高院2022年文件规定，调阅卷宗需要纸质的立案登记表，参见黎智鹏：《刑事申诉“阅卷难”带来的挫败感》，载微信公众号“黎智鹏说刑法”，2024年6月28日。其它案例又见姜尚：《建立律师代理申诉制度要切实保障申诉代理律师的阅卷权》，载微信公众号“时事与法律”，2021年3月17日。本文对其它案例不作过多赘述。

3.以2024年某律师因一申诉案件往红安县人民法院阅卷为例，其被告知根据湖北省高院2014年内部文件，当事人或代理人查阅、复制侦查卷宗的，必须经过原侦查机关负责人的签字同意，经情况反映后这一文件被废止，参见胡长朋：《湖北高院神秘的“内部文件”，把多少冤案挡在申诉大门外》，载微信公众号“中法舆论”2024年4月28日。

4.《关于规范人民法院再审立案的若干意见》（法发〔2002〕13号）：“人民法院对刑事案件的申诉人在刑罚执行完毕后两年内提出的申诉，应当受理；超过两年提出申诉，具有下列情形之一的，应当受理：(一)可能对原审被告人宣告无罪的；(二)原审被告人在本条规定的期限内向人民法院提出申诉，人民法院未受理的；(三)属于疑难、复杂、重大案件的。”

5.《人民检察院办理刑事申诉案件规定》（高检发办字〔2020〕55号）第2条：“规定所称刑事申诉，是指对人民检察院诉讼终结的刑事处理决定或者人民法院已经发生法律效力的刑事判决、裁定不服，向人民检察院提出的申诉。”第12条：“人民检察院对符合下列条件的申诉，应当受理，本规定另有规定的除外：（一）属于本规定第二条规定的刑事申诉；（二）符合本规定第二章管辖规定；（三）申诉人是原案的当事人及其法定代理人、近亲属；（四）申诉材料符合受理要求。 申诉人委托律师代理申诉，且符合上述条件的，应当受理。”

6.参见拜荣静：《合宪性审查中的辩护权》，载《西北师大学报（社会科学版）》2020年第2期。

7.“再审立案是一个全新的概念，在以前的法律文件中从未出现过。之所以提出这样一个概念，并围绕这一概念作出专门的司法解释，为了加强法院内部管理，实现立案和审判的相互制约，防止“自立自审、私自立案、办黑案”的现象，按照“立审分立”的原则，所有的案件的立案程序和审判程序都必须分开。”见《解读最高人民法院司法指导性文件·综合卷》，人民法院出版社2019年版，第369-370页。

8.参见董坤 段炎里：《当前检察环节律师权利的保障现状与新现问题研究——以阅卷权、会见权和检察救济权切入》，载《河北法学》第2017年第35卷第6期。

9.参见陈瑞华：《刑事再审程序研究》，载《政法论坛（中国政法大学学报）》2000年第6期。

10.参见邱兴隆 邢馨宇：《审前程序中的律师权利及其保障与实现（下）》，载《法学杂志》2017年第8期。

11.参见宫鸣：《申诉案件律师代理制度探索》，载《人民检察》2016年第12-13期。

12.参见张宏伟：《为什么要保障刑事案件被告人的辩护权？》，载《人民法院报》2019年11月8日。

13.参见陈兴良：《为辩护权辩护——刑事法治视野中的辩护权（上）》，载《法学》2004年第1期。

14.参见林钰雄：《刑事程序与国际人权（二）》，台湾元照出版公司2012年版，第195页。

15.参见赵瑛:《谈律师在刑事申诉案件中担任辩护人》，载《政法论坛》1989 年第5期。

16.参见龙婧婧：《律师代理申诉制度的实践探索与发展完善》，载《人民检察》2017年第10期。

17.参见白冰：《论被告人阅卷权的理论基础》，载《时代法学》2016年第4期。

18.参见前注[16]，龙婧婧文。

19.参见前注[8]，董坤 段炎里文。

20.参见前注[10]，邱兴隆 邢馨宇文。

参考文献：

[1] 拜荣静：《合宪性审查中的辩护权》，载《西北师大学报（社会科学版）》2020年第2期。

[2] 董坤、段炎里：《当前检察环节律师权利的保障现状与新现问题研究——以阅卷权、会见权和检察救济权切入》，载《河北法学》第2017年第35卷第6期。

[3] 陈瑞华：《刑事再审程序研究》，载《政法论坛（中国政法大学学报）》2000年第6期。

[4] 邱兴隆：《审前程序中的律师权利及其保障与实现（下）》，载《法学杂志》2017年第8期。

[5] 宫鸣：《申诉案件律师代理制度探索》，载《人民检察》2016年第12-13期。

[6] 陈兴良：《为辩护权辩护——刑事法治视野中的辩护权（上）》，载《法学》2004年第1期。

[7] 林钰雄：《刑事程序与国际人权（二）》，台湾元照出版公司2012年版，第195页。

[8] 《解读最高人民法院司法指导性文件·综合卷》，人民法院出版社2019年版。

[9] 赵瑛：《谈律师在刑事申诉案件中担任辩护人》，载《政法论坛》1989年第5期。

[10] 龙婧婧：《律师代理申诉制度的实践探索与发展完善》，载《人民检察》2017年第10期。

[11] 白冰：《论被告人阅卷权的理论基础》，载《时代法学》2016年第4期。

[12] 李伟民、隗永贵：《获得律师帮助权观照下侦查阶段辩护权的困境与进路》，载《河北法学》2015年第4期。

[13] 丁启明：《德国民事诉讼中的强制律师代理制度》，载 2015年9月18日《人民法院报》第8版。