骗取财政补贴的行为是否构成诈骗罪？

2018年5月31日，最高人民法院对物美集团张文中涉嫌诈骗一案公开宣判，宣告张文中无罪。该案将骗取财政补贴行为定性的问题推上了风口浪尖，社会各界反响巨大，也引发了对该类行为定性问题的热烈讨论。据此可以发现并非所有的“骗取”补贴行为都会被认定为诈骗罪，应当结合个案具体分析。

笔者之所以旧题重谈，是因为近期已办结的案件情况虽类似张文中案，但承办人仍坚持认为被告人构成诈骗罪。在该案中，张某某通过采取虚构施工合同和购买环保设备等手段，骗取中央拨付的专项资金从而涉嫌诈骗罪。司法实务中也确实存在两种截然相反的裁判结果，一部分被认定构成诈骗罪，一部分被认定为不构成诈骗罪。那么究竟什么情况下的“骗取”补贴行为会被认定构成诈骗，具体应当如何判断？笔者通过梳理相关案例，总结出以下裁判要旨供读者参考。

二、实践中的罪与非罪

笔者在威科先行法律数据库用“财政补贴、诈骗罪、判决书”为关键字，日期选取2017年01月01日至2019年12月31日，检索出来的裁判文书共计391份，其中集中归纳的案件争议焦点与本文问题密切相关的判决书有16份，从中筛选出4份典型案例。本文以具有参考性的4个案例为线索，对骗取财政补贴行为在何种情况下应当认定为诈骗罪，在何种情况下不应当被认定为诈骗罪这一司法实践中迫切需要解决的问题，进行深入探讨，以期厘清两种情况的主要区别。

（一）成世流诈骗案[1]：帮助他人占有补贴，可以认定非法占有目的

行为人的诈骗行为属于民事欺诈还是刑事诈骗的关键在于行为人是否具有非法占有目的，非法占有目的不仅是认定诈骗罪的关键问题，也是该类案件在实践中的主要争议焦点，成世流诈骗案为认定非法占有目的提供了重要的裁判思路。

2016年至2018年3月，新塘污水处理厂与海滔公司合谋，通过海滔公司制作的虚假污泥过磅单、GIS固废系统虚假数据等，虚增处理的污泥数量，由新塘污水处理厂厂长被告人成世流安排人员向政府部门骗领国家环保补贴，待补贴发放后安排人员提供五金配件等内容的发票给海滔公司，以获得新塘污水处理厂的返还款。经查，新塘污水处理厂的虚构数额共计4122.77吨，骗取补贴金额共计人民币1030692.5元。

该案辩护人认为，成世流主观上不具备非法占有他人财物的目的，客观上没有非法占有他人财物的事实，因此成世流不构成诈骗罪。

对成世流是否具有非法占有目的，该案判决书裁判理由作了如下论述：“主观方面，被告人成世流与海滔公司相关人员合谋虚增污泥处置量骗取虚增部分污泥处置补贴，并由新塘污水处理厂与海滔公司共同分赃。现有证据不能证实被告人成世流个人有实际占有分赃款项，但其行为确有促使新塘污水处理厂与海滔公司非法占有虚增部分污泥处置补贴。诈骗罪主观要件以非法占有为目的，并不以犯罪行为人本人非法占有公私财物为前提，亦可是为达到促使他人非法占有公私财物的目的，故本院认定被告人成世流在本案中具有非法占有的目的。”

从上述裁判理由中可以看出法院对诈骗案中非法占有目的这一主观要件的裁判思路，即诈骗罪中非法占有目的的认定不仅包括行为人本人非法占有财物，也包括促使他人非法占有财物，行为人本人没有非法占有财物不一定意味着行为人没有非法占有目的。也就是说，即使行为人本人没有从一系列行为中非法获利，但促使了他人或者单位非法占有公私财物，也可以被认定为具有非法占有目的。所以，在司法实践中，自然人本人虽然没有非法占有，但其行为促使单位非法占有财政补贴的，也可能会被认定构成诈骗罪。

（二）程实等人诈骗案[2]：骗取补贴行为没有导致政策目的落空，则不构成诈骗罪

骗取财政补贴行为区别于一般诈骗的关键在于涉及国家政策，行为人的虚假行为是否导致政策目的落空是此类案件定性的关键问题。在程实等人诈骗案中，对诈骗罪的认定就涉及政策目的是否落空。

2015年至2016年，被告人程实在经营浠水县农业机械公司第三门市部期间，虚构浠水籍农机补贴对象购买农机补贴机具或报废农机补贴机具的事实，以浠水籍农机补贴对象的名义申报农机购置补贴和报废更新补贴资料，套取农机购置补贴和报废更新补贴。嗣后，以低于市场销售价出售给其他农机补贴对象或倒卖给外地农机经销商。

该案公诉人指控，被告人程实利用自己从事销售农机，熟知国家相关政策的机会，采取伪造农机购置补贴手续和农机报废补贴手续的办法，骗取国家补贴资金，从中据为己有49.803万元。

该案辩护人认为，程实不能认定构成诈骗罪。程实主观上没有非法占有农机补贴款的故意，客观上也没有占有农机补贴款。程实销售的33台收割机、3台拖拉机，全部都有实际购机人，农机补贴款已在销售过程中先行以减让价款的形式支付给实际购机人，且购机人都明确知道自己支付的价款已扣减补贴。程实的销售方式是以销售农机为目的，不是以骗取国家补贴为目的。

本案中控辩双方关于被告人是否构成诈骗罪呈现出截然相反的观点，法院则认为，被告人的部分行为不构成诈骗罪，裁判理由是：“被告人程实与辜某、谢某、严某间系采差额购机方式交易，作为农机补贴机具补贴对象的辜某、谢某、严某享有对补贴的处分权，其以扣除补贴后的差额购买补贴机具并不违反法律规定，被告人程实因辜某、谢某、严某的处分行为而取得部分农机补贴额，不属于犯罪。”由此可见，没有导致政策目的落空的骗取补贴行为不构成诈骗罪。

（三）陈立影等人诈骗案[3]：提供虚假申报材料不一定构成诈骗罪

司法实践中，企业为申请财政补贴，提供部分虚假申报材料的现象大量存在，那么是否意味着只要在申报过程中提供了虚假材料就一定会被认定构成诈骗罪呢？

2011年2月20日，被告人陈立影在焦作金地铜材应用有限公司名称变更、停产、淘汰设备不完备情况下，制作公司基本情况表、公司简介、淘汰设备等相关材料，开始申报淘汰落后产能国家奖励资金。奖励资金进入金地铜材账户共计525万元，后被告人陈立影通过虚列劳务费的手段取得上述款项。

修武县人民检察院指控，2011年2月，被告人陈立影在公司不符合申报淘汰落后产能国家奖励资金条件情况下，编造虚假基本情况表、虚假公司简介等申报材料进行申报，骗取该奖励资金525万元，并通过虚列劳务费的手段将该款非法占为己有，被告人构成诈骗罪。

该案辩护人辩称公司申报时部分项目虽然并非在产状态，但铜冶炼项目的大部分设备还在，依然有产能，符合申报条件。虽伪造了部分申报材料，但并不是关键材料，只是在数量、规模和时间等要求上存在不完全真实情况，且在案发前已主动全额退回资金，未造成任何损失，不构成诈骗罪。

本案中，控辩双方的争议焦点围绕提供虚假申报材料是否构成诈骗罪展开。根据河南省人民检察院豫检文〔2014〕73号《关于规范办理套取国家专项资金案件的指导意见》第三条规定：套取国家专项资金使用人的申报项目符合国家专项资金政策的基本条件（申报项目真实、合法存在、类别、性质、科目符合国家专项资金政策的基本要求，但在数量、规模和时间等要求上存在有不完全真实的成分和情形），但在申报过程中夸大实际情况，伪造或提供了个别非关键性虚假申报材料，套取国家专项资金部分被用于企业弥补损失，或者用于转产、更新设备、生产经营的，对使用人一般不宜按诈骗罪定罪处罚。

法院认为，被告人于取得资金半年后的自查自纠时，即全额退还了525万元，如按诈骗犯罪处理，有违规定精神。且现有证据不能证明被告人参与伪造的是“关键性虚假申报材料”，因而作出无罪判决。因此，企业在申报国家补贴过程中提交虚假申报材料并不意味着必然构成诈骗罪，需要结合案情考虑提交的是否是关键性虚假材料、是否具有申请政策补贴的资格等具体分析。

（四）张文中诈骗、单位行贿、挪用资金案[4]：违规使用补贴资金不一定构成诈骗罪

根据各类专项资金拨付时出的“专项资金管理办法”，拨出的专项资金应当实现专款专用，并受到银行等的监督管理。而企业出于实际经营的需要，常常存在违反专项资金专款专用的违规行为，但违反规定使用补贴资金一定构成诈骗罪吗，资金的流向是否必然决定了诈骗罪的成立于否，张文中再审案体现出的司法理念为司法实践提供了指导。

2002年初，被告人张文中与张伟春商量后决定以诚通公司下属企业的名义，向原国家经贸委上报了物流项目和信息化项目两个国债技改项目，并编制报送了项目《可行性研究报告》等申报材料。后物美集团与和康友联公司签订虚假设备采购合同，开具虚假发票，获得信息化项目贷款1.3亿元，后用于公司经营。2003年11月，物美集团通过诚通公司取得物流项目和信息化项目的国债技改贴息资金共计3190万元，后用于归还公司其他贷款。

一审和二审法院认为，张文中、张伟春以非法占有为目的，将物美集团冒充为国有企业的下属企业，通过申报虚假项目，骗取国债技改贴息资金，数额特别巨大，其行为均已构成诈骗罪。

最高院认为物美集团作为民营企业具有申报国债技改项目的资格，其以诚通公司下属企业名义申报，并未使负责审批的主管部门产生错误认识；且物美集团申报的物流项目和信息化项目并非虚构；此外，物美集团违规使用3190万元国债技改贴息资金不属于诈骗行为。

本案突出的裁判要旨在于“违规使用补贴资金不一定构成诈骗罪”，本案中物美集团在获得3190万元国债技改贴息资金后，将该款用于偿还公司其他贷款，但在财务账目上一直将其列为“应付人民政府款项”，并未采用欺骗手段予以隐瞒、侵吞，且物美集团具有随时归还该笔资金的能力。因此，物美集团的行为虽然违反了国债专项资金应专款专用的规定，属于违规行为，但不应认定为非法占有贴息资金的诈骗行为。可见在企业具有申报资格，存在真实申报项目的情况下，资金去向并不能决定行为人是否具有非法占有目的，应当结合案件情况具体分析，违规行为并不必然违法。

基于上述分析，可以得出以下结论：（1）帮助他人占有补贴，可以认定非法占有目的；（2）骗取补贴行为没有导致政策目的落空，则不构成诈骗罪；（3）提供虚假申报材料不一定构成诈骗罪；（4）违规使用补贴资金不一定构成诈骗罪。

三、骗取财政补贴行为的定性分析

财政补贴的类型多种多样，以欺诈方式获取财政补贴的行为也较为复杂。司法实践中，行为人主要是通过虚构合同、虚报数据、虚开发票、伪造往来账目、虚构交易等虚假申报材料等，骗取国家财政补贴。从行为外观上看，民事欺诈与刑事诈骗存在诸多相似之处，客观上都存在欺骗行为，主观上都具有欺骗故意，那么具体应当如何判断骗取财政补贴行为是否构成诈骗罪呢？

依据我国《刑法》第二百六十六条的规定，诈骗公私财物，数额较大的，构成诈骗罪。对于诈骗罪的定义学界的一般理解为，以非法占有为目的，以虚构事实或者隐瞒真相的方法骗取公私财物，数额较大的行为。综合检索的判决文书情况来看，认定诈骗罪还是应当回归行为本身，因此本文从主、客观方面具体分析骗取财政补贴行为是否构成诈骗罪。

（一）客观方面，行为人的行为是否符合诈骗罪的行为要件

诈骗罪的行为结构是：第一，行为人实施欺骗行为；第二，使对方产生或维持认识错误；第三，对方基于认识错误处分财物；第四，行为人取得财物，被害人遭受财产损失。在骗取财政补贴类诈骗案件中，最为关键的环节在于行为人的欺骗行为需要使主管部门受骗，主管部门基于认识错误拨付补贴资金，行为人违规使用以致政策目的落空，即政策目的没有实现，认定造成财产损失。

首先，行为人的欺骗行为使主管部门受骗，具体到此类案件中应该通过以下因素进行具体判断：行为人或申请补贴的企业是否属于政策补贴的对象、申请人或申请的企业是否具有申请资格等。若行为人通过虚构合同、数据、发票等方式提交虚假申请材料，使得主管部门对于行为人的申请资格等产生错误认识，则有可能会被认定构成诈骗罪。若申报项目基本符合国家专项资金的基本条件，只是夸大实际情况，在申请补贴过程中伪造或者提供个别非关键性虚假申报材料的，则一般不宜直接认定为诈骗罪。此外，若虚构的事实与申请人获得补贴资金之间没有因果关系，即主管部门没有因为行为人的欺骗行为产生或者维持错误认识，也不宜认定为诈骗罪。例如张文中再审一案中，物美集团在申报材料《企业基本情况表》中填报的是企业真实名称，并未隐瞒；且证人证言等证实物美集团是原国内贸易部及原国家经贸委贸易市场局的定点联系企业。因此在该案中，张文中、张伟春将物美集团以诚通公司下属企业名义申报国债技改项目，并未使原国家经贸委负责审批工作的相关人员对其企业性质以及与诚通公司的关系产生错误认识，因而不符合诈骗罪的行为要件。

其次，认定诈骗罪还需要满足造成财产损失这一构成要件。换言之，行为人在违规使用补贴资金以致政策目的落空的情况下才可能构成诈骗罪。在骗取财政补贴类案件中，对于财产损失的认定与政策目的是否实现密切相关。例如在程实等人诈骗案中，被告人程实以扣除补贴后的差额购买补贴机具并不违反法律规定，其因辜某、谢某、严某的处分行为而取得部分农机补贴额，不属于犯罪。在该部分交易过程中，作为农机补贴机具补贴对象的辜某、谢某、严某享有对补贴的处分权，并实际享受到了该农机补贴，实现了政策目的，即不作为诈骗罪论处。同理在张文中再审案中，国家发放国债技改贴息的目的在于支持企业的技术改造项目，而物美集团申报的项目经相关部门审核属于政策支持范围，且物美集团日常经营中在这些方面已有大量的资金投入，并非是为骗取贴息资金而实施的诈骗行为，不能据此认定其构成诈骗罪。

（二）主观方面，行为人是否具有非法占有目的

主观方面，应当考察行为人是否具有非法占有目的，这是成立诈骗罪的核心要素，需要通过客观行为进行司法推定。非法占有目的是区别一般的骗取财政补贴违法行为与骗取财政补贴诈骗犯罪的关键，两者虽然在行为外观上都表现出虚构事实、隐瞒真相等欺诈特征，但本质上的差别在于前者的行为人符合政策要求，其申请财政补贴是真实的意思表示，骗取行为只是取得补贴资金的辅助手段，申请补贴的目的在于将其用于符合政策要求的经营活动等。而后者的行为人的真实意思不在于申请补贴用于政策要求的经营活动，而在于以申请补贴的名义骗取补贴资金，具有非法占有公私财物的目的。因此司法实践中应当注意区分一般欺诈与刑事诈骗，如前所述并非只要在申请补贴资金过程中存在欺骗行为即被认定为诈骗罪。行为人是否具有非法占有目的应当综合考虑以下因素：

首先，要考虑行为人申报的项目是否真实。与行为人是否属于政策的对象范围以及是否具有申请补贴的资格一样，项目真实是申报补贴资金的基本要求，也是实现政策目的的前提条件，虚假的申报项目体现出行为人申请补贴是虚假的意思表示，从而推定其具有非法占有补贴资金的主观意思，因此是否具有非法占有目的需要首先考察行为人申请的项目是否真实。例如张文中再审案中，物美集团申报的物流项目和信息化项目并非虚构。其中，物流项目获批后未按计划实施系客观原因所致，且已异地实施；物美集团日常经营中在信息化项目方面已有大量的资金投入，不能据此认定项目不是真实存在的，从而认定具有非法占有目的。

其次，要考虑补贴资金的形式外观与实质用途。对政策性补贴资金用途的限制是为了保障国家专项资金的安全和政策目的的实现，因此国家对政策性补贴资金实际用途进行了限制，国家政策补贴都有“专款专用”的明确规定。实践中对于申报虚假项目，将申请到的补贴资金占为己有或挪作他用的行为，司法机关倾向于认定构成诈骗罪。但实际上，并非只要违反了资金专款专用的规定就会被认定为诈骗罪，本文前述分析的陈立影等人诈骗案和张文中再审案均体现了这一点。陈立影等人诈骗案中，法院依据河南省人民检察院发布的《关于规范办理套取国家专项资金案件的指导意见》的规定，认为符合政策基本条件，即使将套取国家专项资金部分被用于企业弥补损失，或者用于转产、更新设备、生产经营，对使用人一般不宜按诈骗罪定罪处罚。张文中再审案中，由于物美集团在财务账目上明确将国债技改贴息资金列为“应付人民政府款项”，法院认定物美集团虽然违反了国债专项资金应专款专用的规定，属于违规行为，但不应认定为非法占有贴息资金的诈骗行为。由此可见，需要结合资金的形式外观与实质用途综合判断行为人是否具有非法占有目的。

最后，认定行为人是否构成诈骗罪，还需要注意证据层面是否达到确实充分的程度，证据不足的情况下，行为人的犯罪事实不能得到有效证明，按照疑罪从无的刑法原则，不应认定构成诈骗罪。

四、张某某是否构成诈骗罪

结合上述分析，文章开头提到的案件，被告人张某某是否构成诈骗罪呢？

2008年至2012年被告人张某某承包经营某市民政造纸厂期间，造纸厂采用伪造材料的方式申请中央对污染治理企业预算的拨款，张某某作为企业负责人因此涉嫌诈骗罪，但辩护人认为，张某某无罪。

首先，在案证据不能证明张某某参与了伪造材料，现有证据无法证实相关单位因虚假材料陷入错误认识，因此张某某的行为不符合诈骗罪的行为要件。

其次，本案中的资金使用并未使政策目的落空。本案虽然在申报过程中存在违规和虚假申报的情况，但民政造纸厂投入大量资金用于环保，而国家设立此项专项资金的初衷是为了投资节能工程、循环经济和资源节约及重点工业污染治理工程，民政造纸厂获得的国家专项补助中，一部分用于购买环保设备，该部分支出完全符合国家对环保工程予以补贴的要求。此外，该市民政造纸厂还陆续投入不少资金直接或间接地用于环保——更新了生产线及生产工艺。据了解，新的生产线及工艺较以往来说具有节能、减排的优点。

再者，从主观上看，本案被告人张某某不具有非法占有目的。本案造纸厂申请到的补贴资金中，张某某没有非法占有其中的款向，无论从资金的实际用途、造纸厂的投资情况上看，张某某都不具有非法占有的目的。

最后，本案因证据不足，仍有大量事实尚未查清，无论是依照法律还是类案裁判观点，都应按照疑罪从无的刑法原则，不应认定张某某有罪。

五、结语

随着国家对企业发展、社会基础建设、环境保护等方面的日益重视，近年来，我国政府持续出台了一系列补贴政策。这些政策在拉动内需，促进发展的同时，也出现了各种形式的骗取补贴资金行为。判断骗取财政补贴的行为是否构成诈骗罪除了遵循本文所述的裁判要旨外，总体而言还需要结合案情回归行为本身，坚持主客观相结合的原则，具体问题具体分析。

司法实践中企业申请补贴极为常见，但在申请过程中应当注意企业自身是否属于财政补贴政策的对象，是否具备申请该补贴的资格，申报的项目是否真实存在，申请的补贴资金能否实现政策目的，提交的关键申报材料要确保真实，切实履行协议内容等。企业要准确把握政策精神，依法申请财政补贴，有效发挥财政资金对企业发展的引领作用，在法律的框架内实现企业自身的长足发展。