职务犯罪案件认罪认罚从宽制度的困境及对策

一、问题的产生

2016年7月，中央全面深化改革领导小组第二十六次会议审议通过了《关于认罪认罚从宽制度改革试点方案》，选择部分地区推行试点工作，逐步完善刑事诉讼中认罪认罚从宽制度。

2018年10月，在总结吸收认罪认罚从宽制度的试点经验与成果基础上，《中华人民共和国刑事诉讼法》进行了第三次修改，将认罪认罚从宽制度作为基本原则，进一步规范和完善该制度。2019年10月24日，《关于适用认罪认罚从宽制度的指导意见》(以下简称“《指导意见》”)由最高检、最高法、公安部、国安部、司法部联合发布，该意见对认罪认罚制度作出详细规定，以此保证刑事诉讼中认罪认罚制度的有效实施。然而，在《刑事诉讼法》修订和《指导意见》出台之前，《中华人民共和国监察法》已在监察法层面明确了职务犯罪调查阶段认罪认罚从宽制度并通过实施。

由于“法律的形式化要求法律规范的严格性和法律体系的完整和谐性”1，但监察法和刑事诉讼法对于认罪认罚从宽制度的规定不尽相同。具体而言，刑事诉讼法中规定的认罪认罚，是狭义的。监察法从宽规定中也涵盖了此种狭义的认罪认罚。2两者的差异不仅造成职务犯罪案件认罪认罚从宽制度的标准不一、适用混乱，还导致监察机关的调查活动难以与后续的刑事诉讼环节顺利衔接，更是违反了法治所要求的“形式理性”。尽管监察调查与刑事侦查具有基因上的混同性，3但是监察调查活动不属于刑事诉讼中的侦查活动，“新法优于旧法“的原则并不能化解两法之间的抵牾。所以，本文将从两法之间的差异入手，探究职务犯罪认罪认罚制度的不足，以此寻求相应的解决路径。

二、两法中认罪认罚从宽制度的差异与困境

从总体上考察，监察法仅勾勒出职务犯罪案件调查阶段认罪认罚从宽制度的框架；从具体内容上考察，相较于刑事诉讼法，监察法规定的适用条件与适用程序等更加严格，职权色彩更加浓重。4具体来看，两者的主要差异包括：

（一）立法目的不同

虽然两部基本法律都是由全国人民代表大会审议通过的，具有相同的法律效力，但是二者的立法初衷并不一致。刑诉法设立认罪认罚从宽制度的初衷，一方面考虑案件分流、节约司法资源，另一方面则是给予被告人优待，使其获得从宽处罚的实体利益，从而实际认同案件处理结果，5达到宽严相济的刑事政策。监察法规定认罪认罚从宽制度则是以高效反腐为主。6简言之，刑事诉讼法侧重于规范刑事诉讼程序，惩治犯罪与保障人权，而监察法侧重于规范监察调查活动，建设统一高效反腐败的监察体制。7这是造成职务犯罪认罪认罚从宽制度在监察法和刑诉法差异的根本原因。

（二）适用条件不同

根据《最高人民法院关于适用《中华人民共和国刑事诉讼法》的解释》第三百四十七条规定，只要犯罪嫌疑人、被告人自愿如实供述自己的罪行，对指控犯罪事实没有异议就符合刑诉法规定的“认罪”，只要犯罪嫌疑人、被告人真诚悔罪，愿意接受处罚就符合刑诉法规定的“认罚”，便可以从程序、实体两个部分予以从宽处理。同时，《指导意见》第5条8明确，认罪认罚从宽制度不受罪名和刑罚的限定。《监察法》第三十一条9却在职务犯罪中设置了更高的认罪认罚从宽制度适用标准，除了要求被调查人认罪、认罚外，还涵盖了自首、退赃、重大立功等情节。以上情节在《指导意见》中应当在法定刑幅度内给予相对更大的从宽幅度，而在监察机关调查活动中，只是触及认罪认罚从宽制度的门槛。相比之下，监察法在职务犯罪调查阶段，设置了近乎严格的适用条件，也体现了其适用认罪认罚从宽制度的审慎态度。

（三）适用程序不同

根据刑诉法10及《指导意见》11规定，侦查阶段犯罪嫌疑人自愿认罪的，公安机关应当记录在案，随案移送，并于起诉意见书中写明相关情况。也可以在起诉意见书中简要说明理由，建议检察机关适用速裁程序办理案件。虽然《监察法》第31条也规定了“可以在移送人民检察院时提出从宽处罚的建议”，但是除了要满足监察法规定的认罪认罚适用条件外，还要经领导人员集体研究，并报上一级监察机关批准，才能在移送案件时向检察院提出从宽建议。“在实践中，监察机关更多是以《关于建议给予（涉嫌职务犯罪的被调查人姓名）从宽处理的函》的形式，向检察机关提出从宽处理的建议。”12此外，公安机关在侦查阶段可以启动撤案程序，而监察机关只有从宽建议权。

（四）权利保障程度不同

认罪认罚的被调查者只有在充分明知认罪认罚从宽制度，通过详细比较利弊，慎重选择程序，才能确保认罪认罚的自愿性、明智性。为保障犯罪嫌疑人认罪认罚的诉讼权利，刑诉法严格规范了权利告知程序，一方面侦查机关、检查机关、审判机关告知，另一方面辩护人或者值班律师提供法律帮助。要求侦查人员在讯问时告知犯罪嫌疑人享有的诉讼权利、如实供述自己罪行可以从宽处理的法律规定和认罪认罚的法律后果；13反之，监察法中既没有明确且详实的规定保障被调查人的认罪认罚的知情权，也未允许辩护律师或值班律师介入调查程序。

毋庸置疑，监察法和刑诉法在法律层面的冲突和抵牾，必然制约了认罪认罚从宽制度的适用，成为职务犯罪案件认罪认罚从宽制度适用率低的重要原因。同样，认罪认罚从宽制度在职务犯罪案件中，被分割为“监察调查阶段“和”诉讼阶段“两套规范，产生了很多的实践困难。一方面两法之间适用程序如何衔接的问题显得尤为重要，譬如犯罪嫌疑人在监察机关调查期间有无认罪认罚是否需要先由监察机关作出认定14，此类情形没有明确的规范指引；另一方面，则是在调查阶段适用认罪认罚制度时如何保障人权的问题。监察阶段，律师始终处于缺位，被调查人的诉讼权利得不到充足保障，所以在信息的不对等的情况下，被调查人易违背自身意愿作出认罪认罚承诺。实践中，监察机关处理的案件（特别是认罪认罚的被调查人）相较普通案件上诉率普遍较高15也能说明这一点。

三、两法衔接下适用认罪认罚制度的建议

如何保障监察法与刑诉法的顺利衔接，在惩治职务犯罪的同时，充分保障被调查人的权利。应在遵循人权保障和法治原则基础上，逐步完善职务犯罪调查阶段中认罪认罚从宽制度的相关规定，当务之急是要保障被调查人知悉权和法律帮助权的实现。

（一）保障被调查人的知悉权

在适用认罪认罚从宽制度时，犯罪嫌疑人或被告人的知悉权主要表现为两个方面：一是了解案件信息及相关法律规定，例如涉嫌的罪名、可能面临的刑罚等;二是了解认罪认罚从宽制度，清楚自身在认罪认罚从宽制度中应当享有的诉讼权利以及适用认罪认罚可能产生的具体后果。

虽然《监察法实施条例》在第83条涉及了监察机关的告知职责，但是该规范较为笼统，对于告知内容、告知方式均未明确，被调查人的知悉权仍未得到充分保障。为此，在法律层面，监察法应当向刑事诉讼法看齐，细化监察机关的告知职责、告知内容及告知方式，实现两部法律的有效衔接。通过法律形式明确职务犯罪的监察调查环节，监察人员应当将认罪认罚的相关规定和内容告知被调查人，包括可能涉嫌的罪名、享有的权利及认罪认罚的法律后果等系列内容，并向被调查人出具认罪认罚从宽权利义务告知书，加强被调查人的认知，在仔细阅读、充分理解的基础上，要求被调查人签字确认。利用以上方式，让被调查人的知悉权得以保障。

（二）获得律师帮助权

“律师帮助作为认罪认罚从宽制度的必要保障，倘若将律师排除在监察调查之外，将造成监察案件适用认罪认罚制度的重大障碍与瑕疵”。16

1、提高律师参与率

近日，由最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部联合出台了《关于进一步深化刑事案件律师辩护全覆盖试点工作的意见》，旨在加强刑事案件中犯罪嫌疑人、被告人人权司法保障，深化刑事案件律师辩护全覆盖试点工作，提升认罪认罚案件中辩护律师的参与率。

鉴于职务犯罪的复杂性，虽然有的学者建议仅在职务犯罪的调查阶段引入值班律师制度，但是在职务犯罪案件适用认罪认罚时仅依赖于值班律师是远远不够的。这是因为在职务犯罪案件的调查阶段，律师参与机会几近为零，倘若适用认罪认罚从宽制度便意味着诉讼程序的相应简化，律师的辩护空间将会一再压缩，从而影响对案件的把握和辩护效果。因此，在职务犯罪案件适用认罪认罚从宽制度的过程中，必须在调查阶段提高律师的参与度，这也是被调查人认罪认罚自愿性、合法性的重要保障。当然，对于涉及国家秘密等特别重大的职务犯罪案件，可以参考刑诉法关于律师办理危害国家安全罪等案件的规定予以相应地规范。

2、明确律师介入案件时间

我国《宪法》第一百三十条规定，“人民法院审理案件，除法律规定的特别情况外，一律公开进行。被告人有权获得辩护。”《刑事诉讼法》第三十四条进一步明确，辩护权自侦查阶段开始贯穿刑事诉讼全过程，该条规定并未将职务犯罪排除在外。

虽然监察机关的调查活动不等同于刑事侦查活动，但是职务犯罪的调查活动与侦查活动实为异曲同工，在职务犯罪侦查权整体转隶国家监察机构之后，这项规范的效力也应转而直接拘束国家监察权。17监察体制改革作为一项重大的政治改革，应当妥善处理好权力与权利的关系，不能“只转权力、不转权利”，顾此失彼。18因此，完善职务犯罪案件中认罪认罚从宽制度，不仅需要律师在调查阶段介入案件，还需规定被调查人在被第一次讯问后可以获取律师帮助的权利。此外，刑事诉讼，公、检、法三家系相互配合、相互制约、相互监督的关系。而职务犯罪案件中，监察机关同检察机关的关系是相互配合、相互制约，加之监察机关是政治机关，因此，检察机关的监督权限自然缩小。倘若律师及早进入监察活动、提供法律帮助，不仅保障了被追诉人的基本权利，也保证职务犯罪案件中辩护权的行使空间，更是对监察活动设置了一定外部监督。

（三）完善强制性措施体系

1、提高留置标准

从监察法规定的适用场所、留置时间来看，留置措施不是短时间剥夺人身自由的紧急措施，它的适用效果更符合刑事诉讼中逮捕这一强制措施。然而，《监察法》第二十二条规定，只要涉及案情重大、复杂的，可能逃跑、自杀的，可能串供或者伪造、隐匿、毁灭证据的以及可能有其他妨碍调查行为之一的，就可以适用留置措施。由此可得，相较于逮捕而言，留置措施的适用条件和适用标准明显降低，是故，需以逮捕条件为标尺，提高留置措施的适用标准。

2、构建取保候审制度

《刑诉法》第八十一条第二款规定，在批准或者决定逮捕时，判断是否可能发生社会危险性的主要依据是，犯罪嫌疑人、被告人涉嫌犯罪的性质、情节，认罪认罚等情况。《指导意见》19明确，对于认罪认罚且罪行较轻、没有社会危险性的案件，应当对认罪认罚的犯罪嫌疑人或被告人采取较为宽缓的强制措施。然而《监察法》却只设置了留置这一种限制人身自由的措施。此外，监察机关办理的刑事案件审前羁押是常态，留置案件的逮捕率又高于刑事案件的平均逮捕率。既然留置措施设置的初衷主要是排除调查程序障碍、保障调查活动顺利开展。那么当被调查人认罪认罚，其社会危险性也在减弱时，一味地采取留置措施限制被调查人人身自由已是不妥。例如贿赂案件中，很多行贿人系公司高管或民营企业家，他们通常社会地位较高、受教育程度良好，为争取从宽结果，也会积极地认罪认罚，社会危害性和再犯可能性均较低，此时继续羁押既侵害被调查人的个人利益，也会影响公司的正常运转。所以，监察法须以刑诉法为蓝本，积极探索监察机关的非羁押性调查措施，类比刑诉法强制措施的规定，设置取保候审制度，以此保障被调查人的权利。

此外，职务犯罪通常具有封闭性、隐蔽性，如贿赂案件中往往只有行贿人和受贿人的口供，缺乏其他实物证据的支撑，极易形成以口供为中心的证据结构。鉴于此，应当根据职务犯罪认罪认罚从宽案件得特点，完善与之相关的证据制度，包括污点证人作证制度、口供补强制度等等。

结语

职务犯罪案件中，监察法规定的认罪认罚从宽制度需同刑事诉讼相互衔接。而监察法和刑事诉讼法对于认罪认罚制度规定的抵牾，不仅违反了“形式理性”，还造成实践中的诸多困境。在惩治职务犯罪的同时，维护人权保障的的底线，逐步构建和完善被调查人的知情权、律师帮助权及认罪认罚相关配套制度，以此弥合职务犯罪认罪认罚从宽制度在监察法和刑诉法之间的断层。