“两高两部”《关于取保候审若干问题的规定》的理解与适用

1999年，最高法、最高检、公安部、国家安全部专门制定《关于取保候审若干问题的规定》，以规范取保候审工作。但是，随着经济社会的不断发展和法治建设的持续推进，人民群众对民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面提出更高需求。我国刑事犯罪结构发生较大变化，少捕慎诉慎押上升为刑事司法政策，1999年《规定》已明显不适应现实需要。取保候审在适用与执行过程中遇到的问题主要表现在：

一是法律规定需要进一步明确。刑事诉讼法对取保候审的规定较为原则，特别是对“严重疾病”“生活不能自理”等缺乏相应的判断标准，在一定程度上影响了取保候审措施的正确适用。

二是部分办案人员刑事司法观念没有及时跟上犯罪形势变化。改革开放40多年来，我国经济社会发展和法治建设取得巨大成就，刑事犯罪结构也发生了重大变化，严重暴力犯罪比例大幅下降，轻罪比例显著上升。同时，认罪认罚从宽制度适用率稳定保持在80%以上，成为刑事案件的主要诉讼模式。在这种情况下，有相当数量的犯罪嫌疑人、被告人已无逮捕羁押必要，对其适用取保候审足以防止发生社会危险性。然而，部分办案人员仍固守“构罪即捕”“一押到底”传统办案思维模式，不愿适用取保候审。

三是较难实现有效监管。对被取保候审人员特别是异地执行取保候审人员是否遵守相关规定难以进行有效监督。对一些被取保候审人违反规定或者未经批准离开居住地，难以及时发现并予以惩戒，造成办案人员不敢适用取保候审措施。

四是相关工作衔接机制不够健全。检察机关与审判机关、公安机关工作衔接缺少细化、可操作性规定，对有的被取保候审人漏管失控，有的被取保候审人超过法定期限迟迟不能被解除。

针对上述问题，最高法、最高检、公安部、国家安全部充分吸收近年来司法实践中依法适用取保候审的成熟经验和成果，广泛听取各方意见，对1999年《规定》进行修订。

修订后《规定》共计6章40条，包括取保候审的一般规定、决定、执行、变更、解除、责任等内容。其中，重点对以下内容作了修订。

（一）充分体现少捕慎诉慎押刑事司法政策

一是明确应当取保候审的对象。2012年刑事诉讼法修订时，在逮捕相关规定中就已经明确了社会危险性的判断标准，并明确规定采取取保候审不足以防止发生社会危险性的，应当予以逮捕，然而实践中“构罪即捕”现象依然突出。少捕慎诉慎押刑事司法政策要求对刑事诉讼法第67条规定的取保候审条件和第81条规定的逮捕条件统筹理解。因此，修订后《规定》第3条第1款新增规定，“对于采取取保候审足以防止发生社会危险性的犯罪嫌疑人，应当依法适用取保候审”。也就是说，并非犯罪嫌疑人涉嫌犯罪，就必然符合社会危险性标准，就必然对其逮捕；而应首先考虑取保候审是否足以防止发生社会危险性，只有取保候审不足以防止发生社会危险性、符合逮捕条件的，才适用逮捕措施。检察机关对社会危险性应当综合评价，不得单纯依据是否可能判处有期徒刑以上刑罚、是否具有本地户籍、是否具有住房或者固定工作简单认定。

需要注意的是，少捕慎诉慎押刑事司法政策是宽严相济刑事政策的进一步细化和落实。少捕慎诉慎押并不意味着一味从宽。要在坚持对严重危害国家安全、公共安全犯罪以及严重暴力犯罪等重罪案件依法从严惩治的同时，对轻罪案件以及其他具有法定从轻、减轻处罚情节的犯罪嫌疑人、被告人，特别是社会危害不大的初犯、偶犯、过失犯、未成年犯，依法能不捕的不捕，必要时及时对其采取取保候审措施。

二是明确要求取保候审期间不得中断对案件的侦查、起诉和审理。实践中，有的当事人误以为犯罪嫌疑人、被告人被取保候审意味着涉案行为问题不大、定不了罪，案件已经终结。个别办案人员甚至把取保候审期限当作办案期限，犯罪嫌疑人、被告人一旦被取保候审，便不再继续开展侦查、审查起诉、审理工作，消极等待用尽取保候审期限，甚至将案件“疑罪从挂”。针对上述现象，修订后《规定》第3条第2款强调：“决定取保候审的，不得中断对案件的侦查、起诉和审理。严禁以取保候审变相放纵犯罪。”

为落实上述要求，一方面，对于被取保候审的犯罪嫌疑人，检察机关要主动履行监督职能，督促公安机关继续侦查，及时移送审查起诉或者依法撤案。对于疑难复杂案件，可以通过适时介入侦查引导公安机关取证，准确把握法律政策界限，避免“挂案不决”。

另一方面，检察机关在审查起诉时，要注意区分不同情形。对于被取保候审的犯罪嫌疑人直接移送审查起诉的，应当在1个月内作出决定。对于认罪认罚适用速裁程序的，应当在10至15日内作出决定。对于被羁押的犯罪嫌疑人，审查起诉期间变更强制措施适用取保候审的，不能因为取保候审而停止对案件的审查；对于犯罪嫌疑人脱逃或者患有严重疾病的，应当按照最高检《关于审查起诉期间犯罪嫌疑人脱逃或者患有严重疾病的应当如何处理的批复》办理。不得因对犯罪嫌疑人采取取保候审措施，将审查起诉期限等同于取保候审期限。

三是重申符合取保候审条件但无法提出保证人也不交纳保证金的处理原则。刑事诉讼法第74条第2款规定，“对符合取保候审条件，但犯罪嫌疑人、被告人不能提出保证人，也不交纳保证金的，可以监视居住”。修订后《规定》第6条在上述规定基础上作了适当延伸，即当上述被监视居住人能够提出保证人或者交纳保证金时，可以对其变更为取保候审。

四是对违反取保候审义务的惩戒措施分层次规范。刑事诉讼法第81条第4款规定：“被取保候审、监视居住的犯罪嫌疑人、被告人违反取保候审、监视居住规定，情节严重的，可以予以逮捕。”违反取保候审规定，说明犯罪嫌疑人、被告人的社会危险性发生了变化，需要重新对犯罪嫌疑人、被告人的社会危险性进行考量。但需要注意的是，并非所有违反取保候审义务的行为均需要予以逮捕，修订后《规定》第五章对没收保证金、对保证人罚款、治安管理处罚、逮捕等措施的条件、程序予以分层次规范。理解修订后《规定》该章内容，要注意与最高检《人民检察院刑事诉讼规则》第101条相结合，该条第2款规定：“犯罪嫌疑人有下列违反取保候审规定的行为，人民检察院可以对犯罪嫌疑人予以逮捕：（一）未经批准，擅自离开所居住的市、县，造成严重后果，或者两次未经批准，擅自离开所居住的市、县；（二）经传讯不到案，造成严重后果，或者经两次传讯不到案；（三）住址、工作单位和联系方式发生变动，未在二十四小时以内向公安机关报告，造成严重后果；（四）违反规定进入特定场所、与特定人员会见或者通信、从事特定活动，严重妨碍诉讼程序正常进行。”针对上述四种情形，在具体判定是否具备逮捕必要性时，不能仅凭传讯不到案次数达到两次以上，就决定逮捕；在判断是否达到“造成严重后果”时，应当根据被取保候审人违反规定的具体情节，对刑事诉讼活动造成不利影响的后果及严重程度等具体情况予以把握。

五是对流窜作案犯罪嫌疑人、被告人明确暂住地可以执行取保候审。实践中，电信网络诈骗、网络赌博等新兴犯罪通常跨地域作案、流窜作案，办案机关通常因担心无法对犯罪嫌疑人、被告人执行取保候审而不得不捕。针对上述情况，修订后《规定》第16条第2款规定：“取保候审一般应当在户籍所在地执行，但已形成经常居住地的，可以在经常居住地执行。”

六是明确“严重疾病”和“生活不能自理”的标准。刑事诉讼法第67条将“患有严重疾病”“生活不能自理”作为适用取保候审的情形，但实践中，在认定犯罪嫌疑人、被告人是否患有严重疾病、生活不能自理时，适用标准不一。如果尚未对犯罪嫌疑人采取羁押性强制措施，办案机关发现犯罪嫌疑人可能患有严重疾病，或者犯罪嫌疑人及其近亲属、辩护人提供诊断材料的，办案人员根据就诊记录及一般社会经验予以确认，或者由办案机关向医院函询，根据医院的诊断结果予以确认。对诊断的医院，有的要求县级三甲以上医院诊断并开具证明，有的则对医院没有资质要求，只要是正规医院即可。如果犯罪嫌疑人已经被羁押在看守所，则参照最高法等部门印发的《暂予监外执行规定》中保外就医有关程序进行，由看守所组织包括医疗专业人士在内的人员进行诊断和鉴别，医院的选定必须是省级政府指定的医院。针对上述情形，修订后《规定》第36条明确，对于刑事诉讼法第67条中的“严重疾病”和“生活不能自理”，应当分别参照最高法等部门印发的《暂予监外执行规定》所附《保外就医严重疾病范围》和最高法《关于印发〈罪犯生活不能自理鉴别标准〉的通知》所附《罪犯生活不能自理鉴别标准》执行。

（二）优化对被取保候审人的监管措施

长期以来，对被取保候审人如何进行有效监管，一直是困扰司法机关的重大难题。一方面，单纯依靠“人盯人”方式远远无法满足有效监管的需要；另一方面，要求被取保候审人定期报到、及时报告相关事项也不足以达到有效监管，被取保候审人失管、逃跑、重新犯罪、违规事件时有发生。针对这一现象，修订后《规定》从如下方面予以明确：

一是明确异地执行取保候审时被取保候审人的报到义务。修订后《规定》第17条规定：“被取保候审人应当在收到取保候审决定书后五日以内向执行机关报到。执行机关应当在被取保候审人报到后三日以内向决定机关反馈。”“被取保候审人未在规定期限内向负责执行的派出所报到，且无正当事由的，执行机关应当通知决定机关，决定机关应当依法传讯被取保候审人，被取保候审人不到案的，依照法律和本规定第五章的有关规定处理。”需要注意的是，检察机关在收到被取保候审人未报到的通知时，应当及时进行传讯，并要求公安机关按照修订后《规定》第五章采取相应措施。

二是细化被取保候审人可以离开居住地的条件和审批程序。刑事诉讼法第71条规定，被取保候审的犯罪嫌疑人、被告人“未经执行机关批准不得离开所居住的市、县”。实践中，有的被取保候审人罔顾法律规定，在取保候审期间“脱保”，如擅自外出打工、游玩等，造成恶劣社会影响；有的被取保候审人存在离开居住地外出求学、就医、工作等客观需求。为保障诉讼顺利进行，确保被取保候审人“随传随到”，同时最大程度地兼顾被取保候审人正常生活需求，促使其回归社会，修订后《规定》第19条对被取保候审人申请离开居住地的条件、程序、应当遵守的规定、返回后向执行机关报告等内容进行了规范，并且规定办案机关可以根据具体情况简化批准程序。

需要说明的是，随着信息技术的进步，部分地方检察机关与公安机关联合探索了非羁押强制措施监管系统，有效解决了取保候审监督难等问题。但鉴于目前全国范围内实践水平不一，全面推开尚有难度，《规定》暂未写入。

（三）解决取保候审执行中遇到的具体问题

一是明确被取保候审人的活动范围。刑事诉讼法第71条规定，办案机关可以根据案件情况，责令被取保候审人不得进入特定的场所，不得与特定的人员会见或者通信，不得从事特定的活动等。实践中，虽然办案机关在法律文书中写明了对被取保候审人的上述要求，但由于缺乏对“特定”内容的界定，对被取保候审人无从明确具体行为限制，办案机关对于其违反规定的行为也不便于追究责任。针对上述情况，修订后《规定》第7条至第9条对“特定的场所”“特定的人员”“特定的活动”的范围进行解释和细化，以便于执行机关掌握和操作。

修订后《规定》第7条规定：“决定取保候审时，可以根据案件情况责令被取保候审人不得进入下列‘特定的场所’：（一）可能导致其再次实施犯罪的场所；（二）可能导致其实施妨害社会秩序、干扰他人正常活动行为的场所；（三）与其所涉嫌犯罪活动有关联的场所；（四）可能导致其实施毁灭证据、干扰证人作证等妨害诉讼活动的场所；（五）其他可能妨害取保候审执行的特定场所。”上述关于特定场所的界定主要从预防再犯、妨害社会管理秩序、妨害作证和取证活动的角度予以限定。

修订后《规定》第8条规定：“决定取保候审时，可以根据案件情况责令被取保候审人不得与下列‘特定的人员’会见或者通信：（一）证人、鉴定人、被害人及其法定代理人和近亲属；（二）同案违法行为人、犯罪嫌疑人、被告人以及与案件有关联的其他人员；（三）可能遭受被取保候审人侵害、滋扰的人员；（四）可能实施妨害取保候审执行、影响诉讼活动的人员。前款中的‘通信’包括以信件、短信、电子邮件、通话，通过网络平台或者网络应用服务交流信息等各种方式直接或者间接通信。”上述关于特定人员的界定，主要是从保护证人、被害方，避免滋扰其他人员影响诉讼顺利进行等方面予以限定，同时根据技术发展，将网络方式交换信息也纳入“通信”的范畴。

修订后《规定》第9条规定：“决定取保候审时，可以根据案件情况责令被取保候审人不得从事下列‘特定的活动’：（一）可能导致其再次实施犯罪的活动；（二）可能对国家安全、公共安全、社会秩序造成不良影响的活动；（三）与所涉嫌犯罪相关联的活动；（四）可能妨害诉讼的活动；（五）其他可能妨害取保候审执行的特定活动。”该条主要从避免再犯，避免妨害国家安全、公共安全、社会管理秩序，避免与在办案件的犯罪活动关联，避免影响上述活动顺利进行等方面对“特定的活动”进行界定。

二是规定保证金退还的便利途径。实践中存在案件已经终结诉讼程序或者变更强制措施，但保证金迟迟不退，或者被取保候审人不便领取退还保证金的情况。为充分保障犯罪嫌疑人、被告人的合法权益，修订后《规定》第25条规定：“采取保证金方式保证的被取保候审人在取保候审期间没有违反刑事诉讼法第七十一条的规定，也没有故意实施新的犯罪的，在解除取保候审、变更强制措施或者执行刑罚的同时，公安机关应当通知银行如数退还保证金。被取保候审人或者其法定代理人可以凭有关法律文书到银行领取退还的保证金。被取保候审人不能自己领取退还的保证金的，经本人出具书面申请并经公安机关同意，由公安机关书面通知银行将退还的保证金转账至被取保候审人或者其委托的人提供的银行账户。”根据该条规定，被取保候审人可以持相关法律文书直接到银行领取退还的保证金，这里的法律文书包括不起诉决定书、变更强制措施决定书等。同时，对于因在异地、严重疾病等情况不便领取的，也可以书面申请公安机关通知银行直接划拨转账。

（四）规范取保候审的工作衔接

根据刑事诉讼法第67条的规定，法院、检察机关和公安机关都可以作出取保候审决定，取保候审由公安机关执行。取保候审措施的规范运行，离不开公检法三机关协作配合。对此，修订后《规定》明确了以下内容：

一是完善检法机关决定的取保候审送交同级公安机关执行原则。实践中，有的案件需由异地公安机关执行取保候审；有的案件由市级检察机关办理，但需要交由被取保候审人所在地的派出所负责执行。为便于各级检察机关作出的取保候审决定得到顺利执行，修订后《规定》第20条第1款明确规定：“人民法院、人民检察院决定取保候审的，应当将取保候审决定书、取保候审执行通知书和其他有关材料一并送交所在地同级公安机关，由所在地同级公安机关依照本规定第十五条、第十六条、第十七条的规定交付执行。”此外，为提高执行效率、节省司法资源，该条第2款规定：“人民法院、人民检察院可以采用电子方式向公安机关送交法律文书和有关材料。”第3款明确了公安机关内部的交办程序以及对执行情况的回执办理，该款规定：“负责执行的县级公安机关应当在收到法律文书和有关材料后二十四小时以内，指定被取保候审人居住地派出所执行，并将执行取保候审的派出所通知作出取保候审决定的人民法院、人民检察院。”

二是明确执行过程中检察机关对被取保候审人相关情况的掌握。具体包括：

1.被取保候审人居住地变更的，负责执行的公安机关需及时通知检察机关。修订后《规定》第20条第4款规定：“被取保候审人居住地变更的，由负责执行的公安机关通知变更后的居住地公安机关执行，并通知作出取保候审决定的人民法院、人民检察院。”

2.被取保候审人离开所居住市、县的，应当征得检察机关同意。修订后《规定》第20条第5款规定：“人民法院、人民检察院决定取保候审的，执行机关批准被取保候审人离开所居住的市、县前，应当征得决定机关同意。”

3.保证人不愿继续担保或者丧失担保条件的，执行机关应当通知取保候审的决定机关，由决定机关决定重新提出保证人、交纳保证金或者变更强制措施。修订后《规定》第22条第2款规定：“保证人不愿继续保证或者丧失保证条件的，保证人或者被取保候审人应当及时报告执行机关。执行机关应当在发现或者被告知该情形之日起三日以内通知决定机关。决定机关应当责令被取保候审人重新提出保证人或者交纳保证金，或者变更强制措施，并通知执行机关。”

三是规范取保候审与其他强制措施、判决、决定等的衔接以及不同诉讼阶段之间适用取保候审的衔接。具体包括：

1.取保候审依法变更为监视居住、拘留、逮捕以及检察机关作出不起诉决定、法院作出无罪判决的，取保候审自动解除，无须另行启动专门的解除程序。执行机关收到上述决定书或者通知后，应当立即执行并将执行情况及时通知决定机关，以充分保障犯罪嫌疑人、被告人的权利。修订后《规定》第24条第3款、第4款规定：“有下列情形之一的，取保候审自动解除，不再办理解除手续，决定机关应当及时通知执行机关：（一）取保候审依法变更为监视居住、拘留、逮捕，变更后的强制措施已经开始执行的；（二）人民检察院作出不起诉决定的；（三）人民法院作出的无罪、免予刑事处罚或者不负刑事责任的判决、裁定已经发生法律效力的；（四）被判处管制或者适用缓刑，社区矫正已经开始执行的；（五）被单处附加刑，判决、裁定已经发生法律效力的；（六）被判处监禁刑，刑罚已经开始执行的。执行机关收到决定机关上述决定书或者通知后，应当立即执行，并将执行情况及时通知决定机关。”

2.侦查或者审查起诉阶段已经采取取保候审的，在进入下一个诉讼阶段时，受案机关可根据情况分别决定继续取保候审、变更保证方式或者变更强制措施。修订后《规定》第26条第1款规定：“在侦查或者审查起诉阶段已经采取取保候审的，案件移送至审查起诉或者审判阶段时，需要继续取保候审、变更保证方式或者变更强制措施的，受案机关应当在七日内作出决定，并通知移送案件的机关和执行机关。”

需要说明的是，实践中个别检察人员提出，如果前一阶段的取保候审措施没有即将届满，审查起诉阶段可以继续沿用，不必重新作出。对于拟适用速裁程序办理的案件以及其他可以快速办理的轻微刑事案件，时间往往是足够的，是否需要继续适用取保候审措施，主要看之前采取的取保候审措施期限是否即将届满。该观点的主要理由是：取保候审的适用条件是固定的，执行机关也未发生变化，原先作出的取保候审决定并不因为诉讼环节的推进而当然失效，在原取保候审期限够用的情况下，下一诉讼环节的受案机关没有必要重新作出决定。

我们认为，不同诉讼阶段案件情况不同，规定新的受案机关重新作出取保候审决定，实际上是要求受案机关在受案后，继续审查并准确作出适用强制措施的决定,而非简单地沿用前环节的强制措施。检察机关对公安机关移送审查起诉案件是否适用强制措施重新作出决定，符合权责一致原则，有利于检察机关通过审查准确地作出继续采取、变更或解除相关强制措施的决定，也有利于检察机关发现公安机关在适用相关强制措施中存在的问题，全面履行好法律监督职能。《人民检察院刑事诉讼规则》第103条规定：“公安机关决定对犯罪嫌疑人取保候审，案件移送人民检察院审查起诉后，对于需要继续取保候审的，人民检察院应当依法重新作出取保候审决定，并对犯罪嫌疑人办理取保候审手续。取保候审的期限应当重新计算并告知犯罪嫌疑人。对继续采取保证金方式取保候审的，被取保候审人没有违反刑事诉讼法第七十一条规定的，不变更保证金数额，不再重新收取保证金。”最高法《关于适用〈中华人民共和国刑事诉讼法〉的解释》第162条规定：“人民检察院、公安机关已经对犯罪嫌疑人取保候审、监视居住，案件起诉至人民法院后，需要继续取保候审、监视居住或者变更强制措施的，人民法院应当在七日以内作出决定，并通知人民检察院、公安机关。决定继续取保候审、监视居住的，应当重新办理手续，期限重新计算；继续使用保证金保证的，不再收取保证金。”修订后《规定》第26条第1款重申了上述司法解释中需要重新作出取保候审决定的要求，同时重申不再变更保证金数额、不再重新收取保证金的要求。此外，还需要注意的是，对于继续适用取保候审强制措施的，办案机关必须在取保候审期限届满前作出决定。修订后《规定》第26条第3款规定：“取保候审期限即将届满，受案机关仍未作出继续取保候审或者变更强制措施决定的，移送案件的机关应当在期限届满十五日前书面通知受案机关。受案机关应当在取保候审期限届满前作出决定，并通知移送案件的机关和执行机关。”

3.受案机关重新作出取保候审决定并执行后，原取保候审措施自动解除，不再办理解除手续。修订后《规定》第26条第2款规定：“受案机关作出取保候审决定并执行后，原取保候审措施自动解除，不再办理解除手续。对继续采取保证金保证的，原则上不变更保证金数额，不再重新收取保证金。受案机关变更的强制措施开始执行后，应当及时通知移送案件的机关和执行机关，原取保候审决定自动解除，不再办理解除手续，执行机关应当依法退还保证金。”