中国检察官司法的特点和风险

我国2018年《刑事诉讼法》规定的认罪认罚从宽制度从功能上赋予了检察官对刑事案件定罪量刑的决定权，其实质是中国版的检察官司法，蕴藏着认罪认罚的自愿性、真实性以及案件处理的公正性难以得到保证三大风险。近年来，最高人民检察院试图对认罪认罚从宽制度进行某些“技术性改良”，但不太可能改变其作为检察官司法的特质。深入推进以审判为中心的刑事诉讼制度改革，有效化解认罪认罚从宽制度所蕴藏的风险，将是中国刑事司法改革的长期课题。

无论是英美法系的当事人对抗制,还是大陆法系的法官职权审问制,都将审判中心主义作为刑事诉讼的基本构造原理。然而，考察司法现实却会发现，进入正式“审判”程序的刑事案件实际上越来越少。在采行当事人推进原则和当事人处分原则的英美法系，构成其程序分流基础的罪状认否程序为答辩交易制度的盛行提供了便利条件，以至于自20世纪初期开始，答辩交易就成为美国刑事案件的主要处理程序。

1970年，美国联邦最高法院正式确认答辩交易符合联邦宪法。此后,联邦和各州司法系统通过答辩交易程序规避正式审判的案件比例不断提高，代表英美法公正司法形象的陪审团实际审判的案件却逐步减少。著名的曼哈顿南区联邦地方法院Rakoff法官认为，日趋繁多的罪名和过于严厉的刑罚以及对法官量刑裁量权的限制，导致检察官的起诉裁量权不断扩大,经正式审判定罪后的量刑与答辩交易后的量刑之间差距巨大，以至于被告人不得不积极参与答辩协商并接受检察官的答辩邀约，即使无罪的被告人有时也不得不表示认罪，以避免正式审判后的严厉惩罚，其结果，检察官在大多数案件中取代法官成为最终量刑的决定者。

基于司法资源的压力以及查处疑难案件的需要，传统上对答辩交易制度持批评态度的大陆法系国家自20世纪80年代开始也逐步通过立法或者实践引入了不同形式的认罪协商或量刑协商制度，并且不断扩大原有的处罚令程序、简易程序等放弃正式审判程序的适用范围。根据“公平审判”国际组织的研究报告，1990-2015年期间，在有资料证明的90个国家和地区中,存在不同形式的放弃审判制度的国家和地区由19个增加到66个,而且这个数据还在持续增长。

有学者指出:“对于大西洋两岸的国家来说,传统的法庭中心主义路径已经无法承载日益增长的案件量，从而导致今天的刑事司法体系更多地倚重替代性程序来解决案件。”在这一过程中,检察官的权力不断膨胀,以至于欧洲学者惊呼，检察官已经成为“法官之前的法官”，他是“在许多案件中实际上决定着是否采取惩罚以及惩罚的严厉或宽缓程度的官员”。因此,检察官司法已经成为两大法系的普遍现实。

在此背景下,我国全国人大常委会于2014年和2016年先后授权最高人民法院和最高人民检察院在全国18个城市进行刑事案件速裁程序和认罪认罚从宽制度的试点，2018年10月正式修改《刑事诉讼法》，全面确立了认罪认罚从宽制度。新法实施以后,认罪认罚从宽制度的实际适用率不断提升,目前已经成为中国刑事案件的主要处理方式。那么认罪认罚从宽制度是不是“检察官司法”？与美国、欧洲和日本的检察官司法相比，它有哪些特点?存在哪些风险?其发展前景如何？本文拟就这些问题加以初步探讨。

检察官司法的内涵和模式

“检察官司法”是日本法学界基于对日本纠问式侦查构造、接近于定罪的起诉证据标准以及笔录中心主义的虚化庭审等司法现实的系统反思而提出的概念，是对日本刑事程序整体上背离审判中心主义的一种批判性概括。

著名法学家松尾浩也教授曾从日、美比较的角度，以“精密司法”来概括日本刑事程序的特色,认为“日本实行彻底的侦查,在与程序的正当性不相冲突的限度内,对在押犯罪嫌疑人进行最大限度的讯问。不仅警察,而且检察官也高度重视侦查,一般要在固定充分证据的基础上,有完全的把握时,才会提起公诉。在法庭审理中,经常经对方同意,或者以证人记忆丧失或陈述有矛盾为由,频繁地把侦查过程中制作的陈述笔录作为证据使用。

在很多案件中,‘言词辩论’的很大一部分被用来宣读证据文书(或者告知其要旨)……每年超过99%的有罪判决率虽然是一个使外国研究者感到吃惊的数字,但另一方面也表明了司法的精度之高。”这一观点虽然得到某些日本法律实务界人士的支持,但日本法学界主流意见并不认同。

小田中聪树教授对“精密司法”理论进行了系统的批判,认为所谓“精密司法”只是对“高度依赖于侵害人权的纠问式侦查程序导致庭审虚化”现象的捕捉,松尾教授所看重的以有罪判决率异常之高为特征的“精密”,不过是这一现象的一个侧面而已。在小田中教授看来,日本刑事司法的实体“是以侵害人权的纠问式侦查程序为中心的刑事程序”;考虑到警察和检察官是侦查的承担者,而且检察官在侦查程序中对警察处于指导地位,同时又垄断了公诉权,因此,日本刑事司法的特色乃是“纠问的检察官司法”。

田宫裕教授指出，“精密司法”并非松尾所说是日本法文化的必然产物，而是由于检察官和法官执着追求真实发现所产生的结果,“由于追诉起到了决定性作用，审判的独立意义稀薄化，结果是追诉者实质上承担了审判的职能，即追诉与审判一体化。”

平野龙一教授在1985年发表的《现行刑事诉讼法的诊断》一文中认为,与欧美相比,日本过度看重提起公诉带来的“污名”，对提起公诉的证据标准要求很高，导致刑事程序的重心向侦查程序转移，侦查机关被赋予巨大的强制权力，而法院则仅仅是对检察官的有罪确信予以确认。“实际上我国的第一审不过是对检察官审判的上诉审。因此我国的司法经常被称为‘检察官司法’,这一说法并不离谱。”

与此类似，原哥伦比亚大学法学院教授、现任美国联邦第二巡回上诉法院法官Lynch先生1998年提出了“检察官审判”(prosecutorialad judication)的概念。他认为，美国刑事司法制度虽然是以对抗制模式为预设的，但由于绝大多数案件是通过答辩交易的方式结案的，其实际运作是非对抗式的、行政性的司法制度。

在答辩交易程序中,检察官以行政决定者的身份就被告人应否受到刑事制裁以及应受何种制裁作出“第一审”决定,被告人通过提出意见和证据影响检察官的决定,由检察官裁量决定这些意见的价值;陪审团审判只是作为一种事后的司法审查形式而存在,被告人如果对检察官的“行政性司法”结果不服,有权要求以陪审团正式审判的方式对该决定进行“重新审查”。

在此过程中,检察官不是作为中立的事实发现者在对立的当事人之间进行审判,也不是代表一方利益与相对方进行平等的协商,而是作为一个审问者(inquisitor)寻求案件的“正确”结果。他把这种程序称为“检察官审判”,并被美国学界和实务界广泛认可,其核心观点与平野龙一教授1985年论文提出的观点基本相同。

可见,“检察官司法”是相对于独立的法官依据正当程序进行公正、公开的审判后决定案件的定罪量刑所呈现出来的“司法”而言的，其核心特征是对刑事案件具有公诉权而非审判权的检察官通过法定程序事实上决定刑事案件的结局,对于检察官提出的案件处理方案包括定罪和量刑建议,法官要么不进行审查,要么只进行形式上的审查后便予以确认。

其具体表现形式，各国不尽相同，但大体上可以分为两种模式：一种是以侦查中心主义诉讼构造为基础的检察官主导模式，其代表性法例为日本；另一种是以认罪协商或量刑协商为核心的检察官审判模式，其代表法例为美国以及受美国影响而建立了认罪协商或量刑协商制度的欧洲国家等。

日本的检察官司法有较长的实践过程。三井诚教授认为，日本在“大正刑诉法”实施期间,刑事司法就是检察官司法，二战后虽然由于引入当事人主义而有所变化，但整体上看依然是“检察官司法”，而不是法官司法。

曾经担任近40年法官职务转任日本法政大学法科大学院教授的木谷明指出了日本检察官司法的三点表现：一是有罪判决率极高,普通一审程序的有罪判决率长期在99.8%以上；二是侦查阶段检察官只要请求羁押犯罪嫌疑人，法官一般都会批准，审判阶段的被告人也很难获得保释的机会；三是一审判决的上诉改判率因上诉主体不同而严重失衡,例如根据检察官上诉的改判率最低年份(2010)高达65.5%,而根据被告人上诉的改判率最高年份(2006年)也不到15%。

在他看来,日本刑事司法呈现出检察官一方处压倒性优势地位的局面，有制度上和操作上的多种原因，包括（1）基于彻底的侦查和确信有罪的证据标准对公诉案件的严格筛选,起诉垄断主义和起诉裁量主义为此奠定了制度基础；（2）警察和检察官利用侦查羁押手段在看守所对犯罪嫌疑人进行长时间的秘密讯问,迫使犯罪嫌疑人作出有罪供述;（3）犯罪嫌疑人的沉默权、律师帮助权常常受到侵害,而且控方向辩方开示的证据范围仅限于“请求调查的证据”,控辩双方地位不对等;（4）法官对口供的自愿性和可信性审查不严,控辩双方对此出现争议时,法官轻信控方提供的证据;（5）法庭大量采用证人的庭前证言作为证据,颠倒了法定的传闻规则与其例外的关系;（6）法官对警察尤其是检察官既有亲近感、信任感，又有压迫感，因为检察官在执行职务时实行上下一体原则,出庭的检察官乃是“检察全体”的代表,法官则不同,他往往是1人独任,最多3人组成合议庭进行审判,加上二审法院对检察官不服判决的上诉改判率很高,一旦遇到态度强硬的检察官,法官是否有勇气驳回检察官的主张，并无保障;（7）疑罪从无原则没有得到彻底贯彻。可见，日本的检察官司法主要表现为检察官主导刑事司法全过程,在侦查程序中以口供为中心由警察进行彻底的侦查,检察官通过请求羁押等方式予以协助；在审查起诉程序中以起诉裁量主义为基础，立足于确信有罪的证据标准严格筛选公诉案件；在审判阶段，从有利于追诉的角度利用证据开示制度和传闻规则，大量使用警察或检察官制作的讯问或询问笔录作为证据，以形式化的庭审获得近乎100%的有罪判决率。

美国刑事诉讼采行当事人主义和陪审团审判制度，其检察官司法主要表现为以认罪答辩为核心的答辩交易制度的普遍盛行。根据美国《联邦刑事诉讼规则》第11条的规定,美国的答辩交易既包含“认罪”协商,也包含“量刑协商”。对被告人来说,最重要的是在公开法庭上针对指控作出有罪答辩,以便获得检察官承诺的从宽处罚。

有罪答辩不同于大陆法系所说的“有罪供述”,它不要求被告人具体地供述犯罪事实,而只要求被告人对指控的犯罪事实明确表示“认罪”。从效力上看,有罪答辩远远大于有罪供述,因为它可以作为有罪判决的唯一事实依据。被告人一旦在法庭上作出有罪答辩,法官经当庭询问被告人、确认其有罪答辩是自愿的、明智的,并且具有事实基础之后,便可不经正式审判而径行判处被告人刑罚,而且一般都会采纳检察官的量刑建议。在司法实践中,法官对事实基础的审查通常只是形式性的,并不要求达到“排除合理疑问”的证明标准。

美国联邦最高法院认为:“对于被告人而言,如果他感到无罪裁决的希望很渺茫,作出有罪答辩进而限制可能判处的刑罚的有利之处是显而易见的:曝光度降低,矫正程序可以立即开始,进入正式审判的种种实际负担得以免除。对政府方面也有好处，在被告人认罪后判刑越快,刑罚的目的越能有效地实现；由于省却了正式审判,有限的司法资源和控诉资源得以留用于那些对被告人是否有罪存在严重争议或者控方能否完全履行证明责任存有相当疑问的案件。”

“如果每一项刑事指控都要经过全程的审判,那么州政府和联邦政府就得成倍地增加法官和法院设施。在答辩协商后处理刑事指控,不仅是刑事诉讼的基本组成部分,而且基于诸多理由,它还是极受欢迎的一部分:它迅速而彻底地处理了大多数刑事案件;避免了审前羁押对那些在押待审的被告人的不利影响;保护了公众免受即使在审前释放期间也可能继续犯罪的人的侵害;由于缩短了从指控到结案的时间,它还使得有罪的被告人最终被监禁时也有更大的可能复归社会。”

正是由于美国联邦最高法院的大力支持和对诉讼效率的持续强调,答辩交易在美国的适用率不断攀升,以至于在2012年的一份判决中,美国联邦最高法院公开承认:“我们的制度主要是答辩制度,而不是审判制度,简单地说有公正审判的保障作为后盾用来预防审前程序的任何错误是不够的。在很大程度上,……控辩双方讨价还价决定了谁去坐牢、坐多久。这就是答辩交易。它不是刑事司法制度的附件,它就是刑事司法制度本身。”

大陆法系国家的刑事司法传统上以实体真实为基本理念,以责任主义为量刑的基本原则,强调司法官的客观义务和罪责刑相适应原则。即使被告人当庭表示认罪,法官也不能仅仅根据口供作出有罪判决,而仍应调查是否存在印证口供的其他证据,以便确定案件事实真相。

但迫于司法资源的压力以及解决疑难案件的需要,同时受美国法律文化的影响，大陆法系国家纷纷通过立法或者实践确立了不同形式的量刑协商或者认罪协商制度，如意大利经当事人请求适用刑罚的程序、德国正式庭审的认罪协商程序、法国庭前认罪答辩程序,等等。有的国家甚至明确赋予检察官不经司法审查直接科处刑罚令的权力,如荷兰、瑞士等。

不过，与美国的答辩交易相比,大陆法系刑事案件的协商性司法有三个显著特点:一是除德国正式审判中的认罪协商以外,普遍有适用范围的限制,一般不适用于最严重的和一些特殊的犯罪案件;二是多数国家只允许控辩双方就量刑进行协商,不允许就指控数量和罪名进行协商;即使是量刑协商,受实体真实原则和责任原则的影响,被追诉人所能获得的量刑优惠也有明确的限制;三是除少数国家外（如格鲁吉亚等）,协商性司法的适用率相对较低。

例如,意大利“依当事人请求而适用刑罚的程序”最先确立于1981年,但直到2012年,法院适用该程序处理的刑事案件也只有86582件,约占当年审结的全部刑事案件的22%。法国2004年就确立了“事先认罪出庭程序”,但这一程序在2016年的适用率也只有15%。

这是因为,协商性司法只是欧洲大陆国家化解刑事司法负担的多种方式之一,除协商性司法外,这些国家普遍通过不断扩充检察官的起诉裁量权和传统的刑罚令程序、简易程序的适用范围,以不起诉和附条件不起诉、速决程序等途径控制进入正式审判程序的案件总量,以实现效率与公正的动态平衡。

认罪认罚从宽制度的实质和特点

为了贯彻宽严相济的刑事政策,提高刑事司法效率,全国人大常委会于2018年10月修改的《刑事诉讼法》,全面确立了认罪认罚从宽制度。该法第15条规定:“犯罪嫌疑人、被告人自愿如实供述自己的罪行,承认指控的犯罪事实,愿意接受处罚的,可以依法从宽处理。”

据此,“认罪认罚从宽处理”成为中国刑事诉讼的“基本原则”之一。为了保证这一原则得到落实,新法对侦查程序、审查起诉程序和初审程序等进行了系统的修改,主要的制度创新包括以下四个方面：

第一，要求检察官履行“告知权利”“听取意见”的义务,并经犯罪嫌疑人签署具结书后提起公诉。《刑事诉讼法》第173条规定:“人民检察院审查案件,应当讯问犯罪嫌疑人,听取辩护人或者值班律师、被害人及其诉讼代理人的意见,并记录在案。辩护人或者值班律师、被害人及其诉讼代理人提出书面意见的,应当附卷。犯罪嫌疑人认罪认罚的,人民检察院应当告知其享有的诉讼权利和认罪认罚的法律规定,听取犯罪嫌疑人、辩护人或者值班律师、被害人及其诉讼代理人对下列事项的意见,并记录在案：（一）涉嫌的犯罪事实、罪名及适用的法律规定;（二）从轻、减轻或者免除处罚等从宽处罚的建议;（三）认罪认罚后案件审理适用的程序;（四）其他需要听取意见的事项。人民检察院依照前两款规定听取值班律师意见的,应当提前为值班律师了解案件有关情况提供必要的便利。”与

2012年《刑事诉讼法》关于审查起诉的规定相比,新的规定以犯罪嫌疑人认罪认罚为前提,增加了“告知”犯罪嫌疑人的诉讼权利和认罪认罚的法律规定以及“听取”当事人及其法律代表意见的要求,并以引导犯罪嫌疑人自愿认罪认罚为目标就听取意见的内容作了列举性规定。考虑到审查起诉阶段多数犯罪嫌疑人没有委托辩护人、也不符合法律援助条件的现实,新法增设了值班律师制度,在没有辩护律师的案件中,听取值班律师意见成为审查起诉的必经程序。

在此基础上,《刑事诉讼法》第174条进一步规定:“犯罪嫌疑人自愿认罪,同意量刑建议和程序适用的,应当在辩护人或者值班律师在场的情况下签署认罪认罚具结书。犯罪嫌疑人认罪认罚,有下列情形之一的,不需要签署认罪认罚具结书：（一）犯罪嫌疑人是盲、聋、哑人,或者是尚未完全丧失辨认或者控制自己行为能力的精神病人的;（二）未成年犯罪嫌疑人的法定代理人、辩护人对未成年人认罪认罚有异议的;（三）其他不需要签署认罪认罚具结书的情形。”根据这一规定,犯罪嫌疑人自愿认罪认罚,经检察官听取意见后双方达成一致意见的,原则上应签署《认罪认罚具结书》,作为检察官提起公诉的前提条件之一。

具结书的核心内容包括犯罪嫌疑人的三个方面“承诺”:一是如实供述犯罪事实,对检察官指控的犯罪事实和罪名没有异议;二是同意接受检察官提出的量刑建议;三是同意适用特定类型的审判程序(速裁程序、简易程序或普通程序)。为了保证犯罪嫌疑人签署认罪认罚具结书的自愿性、真实性、合法性,上述规定要求必须有辩护律师或者值班律师在场,“见证具结书的签署全过程并签字确认”。具结书虽然是以犯罪嫌疑人单方面具结而非控辩协议的形式出现,但它本质上是控辩双方关于指控事实、量刑建议和适用程序的合意,对控辩双方都有约束力。

第二，要求检察官对认罪认罚案件提出量刑建议。1979年、1996年和2012年《刑事诉讼法》都没有要求检察官在提起公诉时提出量刑建议,量刑曾经被视为法官的“专利”。直到本世纪初期,法院试点量刑规范化改革时,检察机关才开始被动地参与,逐步尝试在公诉案件中提出量刑建议。

2010年2月,最高人民检察院发布《人民检察院开展量刑建议工作的指导意见(试行)》,对量刑建议的提出条件和程序进行了初步规范。在刑事速裁程序和认罪认罚从宽制度试点过程中,量刑建议成为地方检察机关的普遍实践。

2018年《刑事诉讼法》第176条在提起公诉的程序中新增了一款,规定:“犯罪嫌疑人认罪认罚的,人民检察院应当就主刑、附加刑、是否适用缓刑等提出量刑建议,并随案移送认罪认罚具结书等材料。”根据这一规定,在认罪认罚案件中,提出量刑建议成为检察机关的法定义务,但立法并没有对量刑建议的具体形式提出明确要求。

2019年10月“两高三部”联合制定的《关于适用认罪认罚从宽制度的指导意见》(以下简称《指导意见》)第33条规定:“办理认罪认罚案件,人民检察院一般应当提出确定刑量刑建议。对新类型、不常见犯罪案件,量刑情节复杂的重罪案件等,也可以提出幅度刑量刑建议。提出量刑建议,应当说明理由和依据。”从此,确定刑量刑建议逐步成为地方检察机关办理认罪认罚案件的常态。

第三，要求法院在认罪认罚案件中“一般应当采纳”检察官的指控罪名和量刑建议。《刑事诉讼法》第201条规定:“对于认罪认罚案件,人民法院依法作出判决时,一般应当采纳人民检察院指控的罪名和量刑建议,但有下列情形的除外:（一）被告人的行为不构成犯罪或者不应当追究其刑事责任的;（二）被告人违背意愿认罪认罚的;（三）被告人否认指控的犯罪事实的;（四）起诉指控的罪名与审理认定的罪名不一致的;（五）其他可能影响公正审判的情形。”

这一规定实际上建立了认罪认罚案件的“诉判衔接机制”,使得求刑权这样一种程序性请求权对法官的裁判产生了实体上的约束力。据立法人员解释,之所以作出上述规定,主要意图在于增强检察机关“量刑建议的法律效果”，为办案机关鼓励和引导犯罪嫌疑人认罪认罚提供程序保障,“犯罪嫌疑人在考虑认罪认罚时,能够对认罪认罚产生的法律效果有直观的预期,也能较好地实现犯罪嫌疑人认罪服判。”

第四，法院对认罪认罚案件的审判程序一律简化。法庭审理的重点从审查指控犯罪是否成立转变为审查认罪认罚的自愿性以及认罪认罚具结书的真实性和合法性。为了最大限度地提高认罪认罚案件的办案效率,《刑事诉讼法》新设了一种比简易程序更加便捷的“审判”程序———速裁程序。

凡属于基层法院管辖的可能判处3年有期徒刑以下刑罚的案件,案件事实清楚,证据确实、充分,被告人认罪认罚并同意适用速裁程序的,除法定的少数情形以外,都可以适用速裁程序,由法官1人独任“审判”。

法院适用速裁程序审理案件时,不受普通审判程序关于送达期限的限制,一般不进行法庭调查、法庭辩论,并且应当当庭宣判,只是在判决宣告前应当听取辩护人的意见和被告人的最后陈述意见。速裁程序之“速”在审查起诉和审判的期限上也有明确的体现。在司法实践中,被告人一人被指控一罪的案件,法院适用速裁程序“开庭审理”时,通常只需要5-15分钟即可结束。

2018年刑事诉讼立法的“制度创新”,特别是对认罪认罚的公诉案件“诉判衔接”机制的设计,从功能上赋予了检察官对刑事案件定罪量刑的决定权,这与原来由法院对公诉案件进行实体审理以后才能最终决定罪与罚的诉讼模式存在重要区别。

同时,由于“审判”程序被“极度简化”,法庭对认罪认罚案件的事实审查功能实际上也弱化了,诉讼的重点进一步前移到审前阶段。正是在认罪认罚从宽制度的试点和实施过程中,检察机关开始提出“主导责任说”,主张检察官在整个刑事诉讼中都应当发挥“主导作用”,承担“主导责任”。

根据最高人民检察院提供的数据,2020年,全国检察机关审查起诉阶段对认罪认罚从宽制度的适用率超过85%,检察机关量刑建议被法院采纳率约为95%。2021年,全国检察机关审查起诉阶段对认罪认罚从宽制度的适用率超过85%;量刑建议采纳率超过97%。

这意味着,绝大多数刑事案件定罪量刑的权力已经从法官手中转移到检察官手中,法官对认罪认罚案件的“法庭审理”整体上看基本是一个过场。根据相关立法规定和司法实务,不难得出结论:认罪认罚从宽制度的实质是“中国版的检察官司法”。

之所以加上“中国版”几个字，是因为认罪认罚从宽制度既不同于美国的答辩交易制度，也不同于欧洲大陆的认罪协商或者量刑协商制度，与日本的所谓“检察官司法”也有重大区别。

首先，中国认罪认罚从宽制度不是答辩交易制度的翻版。仔细考察中国的相关立法和实务,可以发现,除经最高人民检察院基于犯罪嫌疑人认罪认罚而批准撤销案件或者不起诉的特殊情形外,中国认罪认罚从宽制度与美国答辩交易制度至少存在四点区别：

（1）“认罪认罚”制度要求被追诉人必须如实供述自己的罪行,提供在法律上具有证据能力和证明力的完整口供,而不是简单地表示“认罪认罚”,更不允许被追诉人只接受处罚却拒绝认罪,所谓的“Alford Plea”在中国是不存在的。

（2）从法律要求上看,认罪认罚案件定罪判刑的证据标准与其他案件没有区别,二者都要求达到“案件事实清楚,证据确实、充分”的程度,且口供不得作为定罪的唯一根据。这与答辩交易制度下法官在批准有罪答辩之前只需要确认其“有事实基础”是显然不同的。

（3）认罪认罚从宽制度中控辩双方协商的范围有限,主要限于量刑问题，至于指控罪名、罪数,则没有协商的空间;即使是量刑问题,多数情况下也是检察官“提议”、犯罪嫌疑人“同意”,没有实质性的“协商”。至于《刑事诉讼法》第182条关于指控交易的规定,属于极端例外的情形,目前尚无适用案例。

（4）对认罪认罚被告人的从宽处罚幅度受到罪刑法定原则、罪刑相适应原则等刑法基本原则和“两高”量刑指导意见的严格限制,一般只能在法定量刑幅度以内适当从轻处罚,不存在美国答辩交易制度下那种巨大的量刑差和“审判罚”(trial penalty)问题。

其次，认罪认罚从宽制度也不同于欧洲大陆的认罪协商或者量刑协商制度,主要表现在两个方面：

其一,中国检察机关的起诉裁量权较小。检察机关与负责侦查的公安机关、负责职务犯罪调查的监察机关是分工负责、互相配合、互相制约的关系,在犯罪侦查或调查程序中没有相对优势地位,更没有“指挥”侦查权。相反,只有当公安机关侦查终结或监察机关调查完毕认为需要追究刑事责任而移送起诉时,检察机关才开始接管案件。同时,检察机关没有欧洲检察官那种发布或者请求处罚令的权力,它对于移送起诉的案件只能选择起诉或者不起诉(包括“附条件不起诉”)。

其二,中国检察机关适用认罪认罚从宽制度不受案件严重程度的限制,即使是可能判处10年以上有期徒刑、无期徒刑的案件,也可以适用。实践中甚至出现过在死刑缓期二年执行与无期徒刑之间选择从宽适用的认罪认罚案件。这与法国、意大利、俄罗斯等国家对严重犯罪案件不适用协商处理程序的制度要求也是不同的。

再次，认罪认罚从宽制度也不同于日本的“检察官司法”。除了中国检察官的不起诉裁量权小于日本同行以外,认罪认罚从宽制度以认罪认罚具结书和量刑建议为纽带,把被追诉人认罪认罚态度与最终的判决结果联结了起来,并且立法者从侦查阶段认罪认罚情况的记录和移送,到审查起诉阶段的听取意见、签署具结书、提出量刑建议,再到审判阶段的权利告知、“一般应当采纳”原则和速裁程序,设计了不同于其他案件的完整诉讼流程。

虽然中国和日本的有罪判决率都在99%以上,实现这一结果的路径也有较多的类似之处,如口供依赖、人质司法、笔录裁判、庭审虚化等等,但日本以宪法为基础的刑事诉讼制度体现了“审判中心主义”的基本倾向,“检察官司法”只是一种无可奈何的实际结果。

相比之下,中国刑事诉讼制度在整体上是按照“诉讼阶段论”设计的,并未贯彻审判中心主义,认罪认罚从宽制度则是立法者精心设计、主动追求的结果。如果把日本积极推行裁判员制度与中国法院消极对待陪审员参审制的实践一并加以观察,两国“检察官司法”的实际差异就会更加明显。

最后,与美国、欧洲等以认罪协商或者量刑协商为核心的检察官司法相比,中国认罪认罚从宽制度还有以下四个特点：

（1）在适用前提上,把“认罪”与“认罚”捆绑在一起，强调被追诉人通过“认罚”而表示悔罪,以便“案结事了”。被追诉人只“认罪”不“认罚”的案件,不适用这一制度。

（2）在适用程序上，以提起公诉前认罪认罚为主,即被追诉人一般须在审查起诉阶段向检察官表示认罪认罚,并签署具结书以后,案件才能适用认罪认罚制度。起诉前没有认罪认罚,审判中才表示认罪认罚的,仍然可以适用这一制度,但从宽处罚的幅度很小甚至没有。

（3）在从宽模式上，实行“裁量从宽+诉判衔接”模式，从宽处理不是被追诉人认罪认罚的当然结果。认罪认罚从宽制度包含认罪认罚、实体从宽、程序从简三个方面内容,认罪认罚是前提,从宽处理、程序从简是结果。根据《刑事诉讼法》第15条的规定,对认罪认罚的被追诉人“可以”从宽,这意味着检察官和法官对是否从宽以及从宽多少拥有裁量权,不是“协商从宽”。

正如最高人民法院一位法官所指出的:“从制度定位上看,认罪认罚从宽的根本目的是确保公安机关、人民检察院、人民法院依法、及时、公正履行追诉、惩罚犯罪的职责,犯罪嫌疑人、被告人只是通过认罪认罚来争取从宽,而不是就定罪量刑进行讨价还价。”但为了保证制度的有效运行,立法明确规定了“一般应当采纳”原则,通过“诉判衔接机制”支撑检察官的从宽承诺最终得以兑现。

（4）正当程序基础较弱，例如,绝大多数犯罪嫌疑人没有辩护律师,法律帮助的主力是“值班律师”；缺乏健全的反悔和救济机制,被追诉人即使事后翻供或者不再认可具结书的内容,原有罪供述的证据能力不受影响；如果在一审判决前一直认罪认罚但判决后又以量刑过重为由提出上诉的,可能受到报复性抗诉,在二审中被改判加刑；不论被告人是否上诉,法院通过再审改判加刑也未受禁止。

中国检察官司法的风险

比较法的经验表明,检察官司法往往存在一些妨碍司法公正的风险,如认罪的自愿性保障不足、容易出现误判、认罪案件与不认罪案件的“量刑差”巨大导致判决结果不公正,等等。

例如，据美国加州大学尔湾分校等三所大学联合项目组调查,自1989年根据DNA证据纠正第一例冤案以来,美国至今已经有2954名罪犯经赦免、撤销案件或者宣告无罪获得平反，其中637人的原有罪判决是根据有罪答辩作出的,占21.56%,而针对这些人所指控的犯罪大多数根本就没有发生过。

“公平审判”国际组织也指出，欧洲国家基于效率至上原则而大量使用的各种“放弃审判”制度存在多种风险,包括虚假的同意、有限且无效的诉讼权利、无效的司法监督、系统的歧视和种族主义、相关研究和数据收集存在盲点等。日本的检察官司法也被认为是导致侵害人权和错误裁判的重要原因。

中国的检察官司法是认罪认罚从宽制度实施以后才出现的现象。在此之前,中国刑事诉讼的整体构造特征是“侦查中心主义”,在以羁押讯问为核心的纠问式侦查与“案卷笔录裁判”为特征的形式化庭审之间,检察官基本上只是一个“二传手”的角色，民间所谓“公安做饭、检察端饭、法院吃饭”的说法，形象地展示了公检法机关“流水作业”的刑事诉讼模式,由此导致非法取证、超期羁押、隐瞒证据、错案频出等一系列严重问题,引起学界和实务界强烈关注。

2014年10月,《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出“推进以审判为中心的诉讼制度改革”和“完善刑事诉讼中认罪认罚从宽制度”的改革任务后,学界和实务界开始围绕上述两项互相配套的改革任务积极探索完善制度的对策。

但是，到目前为止，以审判为中心的诉讼制度改革完全采用了“技术性微调”的进路，除了“两高三部”于2017年6月20日出台的《关于办理刑事案件严格排除非法证据若干问题的规定》以及最高人民法院与司法部于2017年10月推出的“刑事案件律师辩护全覆盖”试点措施以外,实质性的进展乏善可陈。相比之下,认罪认罚从宽制度从授权试点到修改立法和全面实施,进展相当顺利。

在最高人民检察院的强力推动下,认罪认罚从宽制度的适用率不断提升,近两年已经稳定在85%以上;同时,检察机关利用内设机构改革之机全面推行“捕诉一体”办案机制,从而“使得检察机关在诉前可以监督、制约、引导侦查,在诉后可以监督、制约、压制审判,形成检察机关主导下的侦、捕、诉、判一体化的格局”,因而“检察官司法”迅速成为中国刑事诉讼的突出特征。

正因为以审判为中心的诉讼制度改革尚未取得预期成效,认罪认罚从宽制度直接链接到原有的“侦查中心主义”诉讼构造的“端口”，各方面的运行条件远远达不到正当法律程序的要求,加之一些法外因素的影响,中国的检察官司法不可避免地蕴藏着巨大的风险。从公正审判的角度看，这些风险主要表现在以下三个方面：

(一)   认罪认罚的自愿性很难得到保证

认罪认罚从宽制度的适用以被追诉人自愿认罪认罚为前提。如果被追诉人的认罪认罚是不自愿的,那么,实体从宽和程序简化均失去正当依据。但在侦查中心主义的诉讼构造下,被追诉人认罪认罚的自愿性很难得到保障。

第一，“供述义务”的持续存在、口供自愿性规则缺失、审前程序中律师帮助严重不足及居高不下的审前羁押率、99.9%的有罪判决率导致“认罪”的自愿性难以得到保障。认罪认罚从宽制度的确立,并没有改变被追诉人基本上被作为诉讼客体的地位,被追诉人除了能够获得值班律师的有限法律帮助以外,没有新增任何诉讼权利。相反,认罪认罚从宽制度为侦查机关诱导犯罪嫌疑人作出有罪供述增添了新的手段。

检察机关对认罪认罚从宽制度的适用率之所以能够迅速达到85%以上,主要是因为在以“羁押讯问”(custodialin terrogation)为核心的纠问式侦查模式下,被追诉人在侦查阶段的“认罪”率本来就很高。而且,被追诉人如果在侦查阶段表示认罪,但在审查起诉或者庭审阶段又翻供,否认主要犯罪事实的,即不再符合适用认罪认罚从宽制度的条件。因此,被追诉人要想获得从宽处罚,就必须维持侦查中的有罪供述。

第二，控辩平等协商机制的缺失以及检察官同时享有审前羁押批准权和基本决定裁判结果的量刑建议权，导致“认罚”的自愿性难以得到保障，重刑案件中尤其如此。

虽然《指导意见》允许控辩双方就量刑问题进行协商,但是,由于控辩双方诉讼地位严重不对等,加之办案期限的严格限制,一个同时拥有批准和变更羁押权、起诉和不起诉决定权以及基本决定裁判结果的量刑建议权的检察官,有什么动力和耐心与被羁押于看守所的犯罪嫌疑人进行“协商”呢?犯罪嫌疑人又有什么“筹码”能够对检察官的量刑建议表示“不同意”呢？

第三，法庭审理的形式化、法官长期形成的追诉倾向和配合习惯等，导致法官基本上不会对被追诉人认罪认罚的自愿性问题进行认真审查。即使有意认真审查的法官,受各种因素影响，也未必能够进行实质性审查。

因为虽然《刑事诉讼法》第173条明确要求检察机关在审查起诉时听取认罪认罚的犯罪嫌疑人及其辩护人或者值班律师、被害人及其诉讼代理人关于案件事实、指控罪名、从宽处罚建议和程序适用等的意见,“并记录在案”,但没有同时要求检察机关在提起公诉时把这些记录移送法院,因而法院对控辩双方关于认罪认罚的“合意”是如何达成的,无从知晓。

(二)   认罪认罚的真实性难以得到保证

《指导意见》第3条规定：“办理认罪认罚案件，应当以事实为根据，以法律为准绳，严格按照证据裁判要求,全面收集、固定、审查和认定证据。坚持法定证明标准，侦查终结、提起公诉、作出有罪裁判应当做到犯罪事实清楚，证据确实、充分,防止因犯罪嫌疑人、被告人认罪而降低证据要求和证明标准。对犯罪嫌疑人、被告人认罪认罚，但证据不足，不能认定其有罪的,依法作出撤销案件、不起诉决定或者宣告无罪。”

这一要求表明，认罪认罚案件的定罪量刑证明标准与不认罪案件的定罪量刑证明标准完全相同,被追诉人所认的“罪”和“罚”都必须是真实的，符合包括有罪供述在内的全案证据能够证明的事实。然而，在适用认罪认罚从宽制度提起公诉的案件中,控辩双方关于指控的犯罪事实与量刑建议在形式上均已达成“合意”；同时，法庭调查和法庭辩论被简化甚至完全省略，由此导致两个问题：

其一，检察官只要获得犯罪嫌疑人依法签署的认罪认罚具结书,就可以按照认罪认罚从宽制度提起公诉,至于案件的事实证据是否符合提起公诉的法定要求,完全取决于检察官的个人判断；

其二，法官对被告人认罪认罚的公诉案件，仅仅经形式审理后便可以作出有罪判决,且“一般应当采纳”指控罪名和量刑建议,至于控诉证据是否达到定罪的法定证明标准、有关量刑的事实和情节是否清楚并有充分证据证明等，完全取决于法官的个人判断,这种判断主要依赖于庭前阅卷。因此,认罪认罚案件无论是提起公诉的决定还是最终作出的有罪判决，是否符合法定的证明标准，缺乏必要的程序保证。

2021年2月安徽省芜湖市繁昌区人民法院宣判的谢留卿等62名被告人被控诈骗罪案件之所以引起舆论关注,不仅是因为该案有42名被告人因证据不足被宣告无罪,而且是因为被宣告无罪的被告人中有22人“自愿认罪”（包括5人“认罪认罚”）,其中部分被告人的辩护人出于各种原因也只作了“罪轻辩护”。

笔者检索“裁判文书网”发现（截止2022年2月27日）,2019-2021年,全国法院一审适用认罪认罚从宽制度判决生效后启动再审程序的案件共有426件，分布在全国30个省、市、自治区；其中因原判决认定事实错误而启动再审的,为177件,占41.55%,包括对被告人的同一性认定错误、对指控行为的罪与非罪认定错误、重要量刑情节认定错误或遗漏等多种情形。

实践证明,在“侦查中心主义”的诉讼构造没有得到根本改变以前,片面追求诉讼效率,轻易挤压本来就不太严格的程序机制,轻信集羁押权、公诉权、裁判权（实质上）和诉讼监督权四大权力于一身的检察机关声称的控辩“合意”,必然导致错诉和误判的风险升高。

(三)   适用法律的公正性难以得到保证

在认罪认罚从宽制度下,由于诉讼效率受到特别强调,对犯罪嫌疑人、被告人的审前羁押期限大大缩短,审前羁押率也有所下降,这对嫌疑人、被告人无疑是有利的。然而,适用法律的公正性很难得到保证,其中除了程序上是否适用认罪认罚从宽制度处理未能贯彻平等原则之外,更重要的是在案件的实体处理结果上,对认罪认罚的被告人未能公正地落实“从宽”处罚待遇。

根据认罪认罚从宽制度的设计原理,“从宽处理”是被追诉人认罪认罚时可以“合理期待”的利益,也是国家对认罪认罚被追诉人的一种承诺。虽然法律规定的是“可以”从宽,但学界和实务界一致认为,“可以”从宽不是可有可无,“应当理解为一般应当从宽,即没有特殊理由的,都应当体现法律规定和政策精神,从宽处罚。”

《指导意见》第8条也规定:“‘可以从宽’,是指一般应当体现法律规定和政策精神,予以从宽处理。”第9条进一步规定:“认罪认罚的从宽幅度一般应当大于仅有坦白,或者虽认罪但不认罚的从宽幅度。对犯罪嫌疑人、被告人具有自首、坦白情节,同时认罪认罚的,应当在法定刑幅度内给予相对更大的从宽幅度。”

针对司法实践中认罪认罚从宽制度主要适用于轻罪案件的现实,《指导意见》第1条还特别要求：“对可能判处三年有期徒刑以下刑罚的认罪认罚案件,要尽量依法从简从快从宽办理”。如果上述要求能够得到有效落实,那么,在认罪认罚从宽制度得到普遍适用的情况下,法院对被告人的判刑整体上应当逐步轻缓化,特别是判处3年有期徒刑以下刑罚的人数占比应当有一定程度的增加。

但是根据官方统计（见上表）,与2018年相比,在全面实施认罪认罚从宽制度后的2019年和2020年,全国的缓刑率、微刑率、轻刑率均略有下降;而在认罪认罚从宽制度尚未实施的2015年、2016年,全国的缓刑率、轻刑率都高于2019年和2020年（尤其是缓刑率）,重刑率则低于2019年和2020年。

这说明,从全国范围来看,认罪认罚“从宽”制度的普遍适用对法院的量刑几乎没有什么影响。目前2021年的司法统计数据尚未公布,如果新数据不能表明量刑结果朝着有利于被告人的方向发生明显变化,那么被告人通过认罪认罚所能够获得的“从宽”利益至少从审判结果来看只是一个虚幻的承诺。这对认罪认罚的被告人来说,显然是不公平的。

不仅如此,由于我国认罪认罚从宽制度采取的是“裁量从宽”而非“协商从宽”模式,即使从宽处罚情节大体相同的被告人,其实际获得的从宽幅度往往因地而异、因案而异，并不完全公正。2019年6月北京门头沟区发生的余金平交通肇事案,更是将“检察官司法”与法官中立裁判原则之间以及所谓“控辩合意”与实体真实原则之间的冲突暴露无遗。无论检法两家孰是孰非,到目前为止的实际诉讼结果是:自侦查阶段就自愿认罪认罚并且提供巨额赔偿获得被害人谅解的被告人余金平,没有获得检察机关承诺并建议的从宽处罚。

实际上,类似于余金平案件中法院或者检察机关否定先前承诺的现象,在司法实践中并非个例。

笔者检索“裁判文书网”发现（截止2022年2月27日）,2019-2021年,检察机关对认罪认罚案件的生效判决提出再审抗诉的共有138件,其中在原审判决认定事实没有错误且采纳了量刑建议的情况下,检察机关又以适用法律不当、量刑畸轻为由提起抗诉的有63件,占检察院提起抗诉案件的47%。

例如熊某某危险驾驶案,检察机关提出免予刑事处罚的量刑建议,得到法院采纳,但判决生效后,上级检察机关又以量刑畸轻为由提出抗诉,再审改判熊某某拘役2个月、缓刑3个月,并处罚金4000元。又如陶义俊、刘磊贩卖毒品案,一审法院适用认罪认罚从宽制度,判处陶义俊有期徒刑14年6个月、罚金5万元,判处刘磊有期徒刑8年6个月、罚金3万元,二被告人上诉后,二审法院发现一审判决认定的二人贩卖毒品数量认定错误、对刘磊适用法律错误导致量刑畸轻,但受上诉不加刑原则限制,维持了原判。判决生效后,原二审法院又以原审判决适用法律确有不当、量刑畸轻为由,决定再审本案,再审后改判陶义俊有期徒刑15年、罚金5万元,改判刘磊有期徒刑15年、罚金3万元。对原一审程序中的“认罪认罚”情况完全不再考虑。

对认罪认罚的被告人不能公平地兑现从宽处罚的承诺,或者对具有类似从宽处罚情节的被告人不能平等地适用法律,不仅直接损害认罪认罚被告人合理期待的正当利益,而且会削弱刑法的道德基础和社会信用体系,损害司法公信力和法律的权威。

中国检察官司法的前景

如何应对检察官司法的风险？日本和美国也都出现了“技术性微调论”和“制度变革论”两种不同意见。

日本在以平野龙一教授为代表的学界多数意见推动下,最后走了制度变革之路。2004年和2016年日本两次修改《刑事诉讼法》,并单独制定了《关于裁判员参加刑事审判的法律》,通过裁判员参审制,逐步实现刑事庭审实质化,并带动审前程序的正当化。

修改后的法律实施以后,日本法院系统通过大量判例,不断加强对侦查行为的规制和对辩护权的保障;同时,日本最高法院自2012年2月起,多次强调上诉审作为事后审的立场,不断强化一审庭审的中心地位。

统计数据表明，日本自2009年实施裁判员制度至2018年底,裁判员参审结案11770件,其中宣告无罪99件,无罪判决率为0.84%,高于2006-2008年法官审结案件的无罪判决率(0.6%)；裁判员参审的案件中保释率也逐步升高,通常第一审程序被告人的未决羁押率逐步下降。日本最高法院的最新民意调查显示,多数人认为,裁判员制度实施以后,“司法变得公正中立了”“审判值得信赖了”“法院和司法可以被接近了”“审判的结果变得能够理解了”“审判结果更容易反映国民的感觉了”“案件的真相得到了查明”“国民对刑事审判和司法等公共事务的关心增加了”。

这说明,日本实行刑事案件裁判员参审制以及相应的配套改革,取得了相当的成功,得到了国民认可。尽管日本裁判员制度没有触动以羁押讯问为核心的纠问式侦查构造,同时裁判员审判中仍然存在过度使用传闻证据等问题,因而裁判员制度的实施暂时未能从根本上改变“检察官司法”的基本格局,但这一制度与犯罪嫌疑人国选辩护人制度同步推进,加之证据开示制度不断完善、羁押讯问的录音录像制度得以确立,以及判例对侦查行为的司法审查功能逐步强化,有可能共同推动日本刑事司法逐步实现审判中心主义。

美国学界对以答辩交易制度为代表的检察官司法虽然也有制度变革乃至“废除论”的强劲意见,但“技术性微调论”者认为,答辩交易是不可避免的,它是合理分配司法资源、协调政府同被告人之间利益关系的有效方法；它“代表了同时追求效率和公正的刑事司法制度内在冲突的一种有机和大体可接受的解决方案,这一制度试图既维持与我们具有基本自由的社会密切联系的一系列传统,又满足有效、灵活执行法律的公共需要”。至于它所存在的问题,现实的解决方案“不是废除答辩交易,而是使它更加公平”。

美国联邦最高法院最终实际上采纳了“技术性微调论”的立场。例如,把无效辩护原则适用于答辩协商程序,完善了控辩协商过程中的平衡机制,确保被告人认罪的自愿性和明智性;将联邦量刑指南的法律效力由强制性改为裁量性的,强化了法官为实现司法公正所必要的独立量刑权,等等。

多数联邦地区法院也通过地方规则和开示命令,强化了检察官的证据义务(例如扩大开示范围、提前开示时间等)，增强了被告人准备辩护以及作出明智的有罪答辩的能力。一些州则通过法院判例或立法限制检察官要求被告人在答辩有罪后放弃上诉的权利,同时不断强化控方的证据开示义务,并以不同形式鼓励法官参与控辩之间的协商,对控辩失衡进行司法救济。

但是,这些措施集合在一起,也不能从根本上改变答辩交易作为检察官司法的基本特征。因此，Rakoff法官无可奈何地指出:“至少在短期之内,美国刑事司法系统的真正统治者仍将是检察官,而非法官。”

与日本、美国的情形不同,我国学界和实务界对认罪认罚从宽制度一致持肯定立场，尽管对该制度的性质(是否是协商性司法)、认罪认罚案件中量刑建议的效力以及“检法冲突”等问题如何理解,尚存在不同意见。

总体上看,我国学界对该制度存在的风险有清醒的认识,并结合制度实施中存在的诸多问题提出了一系列完善建议。

例如,熊秋红教授指出,“与一些法治发达国家相比,我国是在刑事诉讼‘第三范式’发育尚不充分的情况下迈向刑事诉讼‘第四范式’,尤其应当注意防范可能产生的风险,通过系统性、综合性改革,重塑符合公正原则要求的法治秩序,保障认罪认罚从宽制度健康发展。”

陈卫东教授主张,“认罪认罚从宽的研究应放在审判中心的视野之下,两者之间的‘关系论’既关乎整个刑事诉讼格局的逻辑自洽问题,也关乎一些具体制度规定和实践运作的合理性问题。

立足于中国式控辩合意程序的核心定位,对认罪认罚从宽制度进行符合当下制度定位和司法背景的规范化、正当化的调整显得意义更为明显。”龙宗智教授提出,应“尽力推动综合配套改革,关键是诉讼资源配置的控辩平衡,配套措施需重点改革侦查审讯制度及审前羁押制度,完善刑事辩护制度。”

汪海燕教授认为,“允许被追诉人撤回认罪认罚是保障认罪认罚自愿性的内在要求”,“被追诉人行使认罪认罚撤回权之后,具结书的认罪内容不应再作为被追诉人有罪供述的证据使用,也不能因撤回认罪认罚而作出对被追诉人不利的推定”,“当前语境下,不应剥夺认罪认罚案件被告人的上诉权,也不应以各种方式限制‘上诉不加刑’原则的适用”。

最高人民检察院原副检察长朱孝清建议,“完善值班律师制度、裁量不起诉制度、上诉抗诉制度,制定量刑指导意见、量刑建议程序规范和速裁程序审理规范,规范控辩协商程序,规定‘建议在法定刑以下量刑’的核准制度”。

周光权教授主张,刑法应当与认罪认罚从宽制度衔接,建议“明晰认罪、认罚的种类,并对从宽的幅度而非具体比例作出规定,同时将认罪认罚影响责任刑的内容增加到《刑法》第61条关于量刑原则的一般规定之中。”

学界的研究成果对实务操作的改进和立法的持续完善起到了积极的促进作用。自2019年10月“两高三部”《指导意见》出台以来,最高人民检察院单独或者会同其他中央政法机关发布了多份涉及认罪认罚从宽制度的规范性文件,内容覆盖了审前羁押、侦查监督和侦诉协作、法律援助和值班律师、诉前听取意见程序、量刑建议的程序和实体依据、认罪认罚案件的审理程序、认罪认罚案件检察权力监督机制等多个方面,为公安司法机关规范适用认罪认罚从宽制度提供了更加明确、具体的程序规则和实体规则,其中关于审前羁押、侦查监督和侦诉协作、法律援助和值班律师、量刑建议的一般程序和法庭审理程序等问题的规定,不仅对于办理认罪认罚案件,而且对于推进以审判为中心的诉讼制度改革也有一定的积极意义。

此外,2021年8月,全国人大常委会通过《中华人民共和国法律援助法》,第一次以法律的形式就法律援助的基本问题(如基本原则、机构和人员、形式和范围、程序和实施、保障和监督、法律责任等)作出了明确规定,这对于加强被追诉人的诉讼权利保障,无疑也具有重要的现实意义。这些规范性文件和法律如果能够得到认真落实,对犯罪嫌疑人的侦查羁押期限将会被缩短,审前羁押率将会有所下降,检察官在决定提起公诉前的听取意见和量刑建议形成过程将更加规范,检察官在犯罪嫌疑人签署认罪认罚具结书后单方面变更指控、加重量刑建议的不诚信行为可望受到遏制,对认罪认罚案件的处理结果也可能向更加公正的方向转变。

然而，所有这一切都只是对既已形成的检察官司法的“技术性改良”，不太可能改变认罪认罚从宽制度作为检察官司法的特质；相反,有些规定甚至可能会进一步强化检察官司法的立场。

例如,《人民检察院办理认罪认罚案件开展量刑建议工作的指导意见》第39条规定:“认罪认罚案件中,人民法院采纳人民检察院提出的量刑建议作出判决、裁定,被告人仅以量刑过重为由提出上诉,因被告人反悔不再认罪认罚致从宽量刑明显不当的,人民检察院应当依法提出抗诉。”这一规定为地方检察机关利用抗诉权压制认罪认罚的被告人依法行使上诉权提供了明确的规范依据,实质上固化了实践中已经形成的不良惯例。

2021年7月9日,最高人民法院组织召开了全国法院刑事审判工作座谈会。周强院长在会前作出批示,强调“各级法院要坚持严格公正司法,落实宽严相济刑事政策,严格贯彻罪刑法定、罪责刑相适应、证据裁判、疑罪从无等原则制度,确保惩罚犯罪与保障人权、程序公正与实体公正相统一。……要深化刑事司法改革,深入推进以审判为中心的刑事诉讼制度改革,准确适用认罪认罚从宽制度,进一步推进庭审实质化。”

最高人民法院常务副院长贺荣在讲话中明确要求,各级法院“要深入推进以审判为中心的刑事诉讼制度改革,准确实施认罪认罚从宽制度,严格落实庭审实质化要求。”

会后,沈亮副院长专门撰文要求,“准确把握认罪认罚从宽制度适用重点和原则”,“积极推进认罪认罚从宽制度依法有效实施”。他认为,“贯彻认罪认罚从宽制度,公检法三机关配合制约的关系没有变化,控辩审三方的职能配置和诉讼格局没有变化,人民法院对案件质量审查把关的职责要求没有变化。……定罪量刑作为审判权的核心内容,具有专属性,检察机关的量刑建议仍然属于程序职权,是否适当、是否采纳,要由人民法院依法裁判”;要求各级法院“牢牢把握以审判为中心的刑事诉讼制度发展方向”,“发挥好刑事审判对侦查起诉的制约引导作用,发挥好人民法院维护公平正义最后一道防线的把关作用,从事实认定、证据采信、定罪量刑、程序适用等方面,严格依法进行审查,确保每一个认罪认罚案件依法公正处理”,特别是要切实保障认罪认罚被告人的上诉权,“对于原判认定事实和适用法律正确、量刑适当的,应当裁定驳回上诉、维持原判,不能仅仅因为被告人上诉、检察机关就此抗诉,就认为一审判决确有错误、量刑不当而改判加重刑罚。”

这次座谈会透露的信息以及最高法院领导的意见显示,法院系统有意收缩认罪认罚从宽制度的适用范围,适度抑制部分地区检察机关以抗诉权压制上诉权和裁判权的实务做法,维护法院定罪量刑的专属权力。

然而,由于地方法院普遍看重与同级检察机关的协作配合,相当一部分认罪认罚案件的量刑建议经过检法两院事先“协商”,部分地方检察机关以抗诉压制上诉的举动甚至得到当地法院的默许或者鼓励,加之法院“案多人少”的矛盾比检察机关更为突出,因而法院对于获得立法支持的“检察官司法”恐怕无力撼动。

因此,至少从近期来看,中国检察官司法的现状将基本得到维持。深入推进以审判为中心的刑事诉讼制度改革,确保被告人获得公正审判的权利,系统完善认罪认罚从宽制度的运行规则和配套机制,从而有效化解认罪认罚从宽制度所蕴藏的风险,将是中国刑事司法改革的长期课题。