对公检法指标与考核的六点评析

 最近几年，除指标内容发生变化，“案件—比”、认罪认罚从宽适用率被引入外，信息化手段也在协同、整合着案件流程和纵向管理。

 一、办案及考核的信息化、智能化能实现管理的集约与精细，但也产生了司法管理功能抑制、冲击司法的天然属性和本质功能的倾向。

 一方面，这些手段能使公检法管理从粗放、低效走向集约、精细。例如，电子卷宗形成上的多方参与，使用上的多方位、多层次同步进行，能让整体上的司法大数据分析、资源配置更加优化；横向上的环节、阶段衔接更顺畅，让类案、法条、证据标准、量刑参考的查找更快速、更精准；纵向上的内外层级监管、质量管控走向扁平化、便捷化及全覆盖。

 但另一方面，这也导致了司法管理功能抑制、冲击司法功能的现象：让有权限主体的事中的审批、讨论、管控及事后的评查与考核更便利、更“专业”；让司法管理成为了更集中、更细密的即时评价与直接管理。这些会导致办案人员合理的裁断权、自主性及尊严感，被更“言之有据”的评价和考核伤害。

 更严重的是，如果这些信息系统还是在科层制下运行，办案还是以卷宗办理为主，甚至信息化还为此提供更多便利，就会滋生严重的文牍主义、关键环节的封闭化以及司法的行政化。

 因此，司法信息化也要尊重司法的规律，弱其管理性，强其司法性与服务性：在兼顾成本、司法功能、司法管理功能、系统安全等因素的基础上，进行理念重塑、结构再造及制度细化，并以人性化改革为核心，以让其在社会治理模式更新上提供更多助益，而不是相反。

 二、大数据助力司法统计使其精确化并不必然带来法院管理水平和审判质量的提高。

 一方面，法院大数据管理和服务平台让多年来的手工司法统计成为历史，还给人事数据和案件数据的关联融合、员额制改革、审判资源优化配置提供了必要支撑。

 因此，总体上值得进一步完善和细化，例如，提高基础数据的量与质，增加定性指标，强化深度分析、可视化分析等等。

 但另一方面，也要看到，司法统计的精确化与法院管理水平的提高，也不完全正相关。大数据化及“数目字管理”也需要恪守一定的限度：“无处不在的权力之眼”需要让位于法官自由心证；这些科技手段也需尊重审判规律及法官的主体地位与职业尊崇。

 三、不起诉率成为了“任人打扮的小姑娘”“贯彻管理意志和新变动的利器”，需要强化程序公开和监管。

 不起诉率作为一项重要考核指标，其使用方向，这几年变化很大。

 首先，之前在“有罪必诉”和严厉打击犯罪理念影响下，对普通案件的不起诉率，是严格控制的。这就弱化了检察机关的监督职能和自己坚持的客观公正立场，违背了诉讼经济原则，也不利于嫌疑人出罪和权利保障。

 接着，在认罪认罚案件中，对其现在做正向评价，这有利于节约司法成本，提高司法效率；在未成年人案件中，也对其做正向评价，这是未成年人非犯罪化、轻刑化的必然要求。

 但是，在职务犯罪追诉中，设定的还是不起诉率的下限，作负向评价。这是严厉打击职务犯罪所需，但也会带来被调查人、被追诉人的出罪困难和权利保障危机。

 最后，“少捕慎诉慎押”政策推行以来，对不起诉率的控制应当是放开了。

 可见，不起诉率和各种指标、比率要求真是“任人打扮的小姑娘”“贯彻管理意志和新变动的利器”。

 回到现阶段不起诉适用的合理化问题，则需要强化对不起诉程序的监督和公开，这样才能更公正地实施《刑事诉讼法》，更准确地落实各项新司法政策。

 四、检察机关的绩效考核和质量评价有严重的强行推进和以点概面问题。

 首先，在检察机关进行目标管理、比率管理和绩效考核，一定程度上能实现工作规范化；实现质量与效率、指控犯罪与诉讼监督的统一；还能强化内部监督，推动队伍建设。

 其次，但也存在着套用行政考核，考核主体单一，与考核对象缺乏互动，考核内容不合理，结果运用不合理的问题。这会造成检察机关与公安机关、法院协商办案；忽视公民和律师权利的保障；不利于检察工作的法治化展开。

 再次，检察机关在推行认罪认罚从宽适用时，所要求的最低70%适用率的要求，也带来了强行推进，下属单位竞赛，以及这类案件违背被告人自愿性、严重影响合理的控辩审关系、侵夺法院裁判权的问题，已另文讲过，不再赘述。

 最后，关于“案—件比”考核，后续某期“司法兰亭会”将推出我们诉讼法毕业研究生赵嘉丽的全面分析。

 这里我想说的是：将减少办案延期和退回补充侦查作为检察质量评价体系的核心，是严重的以点概面。而且，从诉讼法角度看，程序有回转，司法办案中有反复和延缓，也可能是办案慎审的体现，是尊重客观情势的理性行为。

 “玉不琢不成器”，玉不把玩不透亮，这种考核好比要求匠人减少打磨和把玩环节，刮风下雨也要不停地雕琢，多快好省，以出效益。

 人为压制案件退回和办案延期，反而是对诉讼法和真实办案情况的无知。就一个案件发现的某一个问题，要求全部检察案件质量评价体系以对其控制为核心，何其荒唐。而且，下属们还能给办成了，领导也乐意地接受了，也都通过了。地上演。

 听说现在基层检察机关已苦不堪言，怨声载道，是不是也不能再这样置若罔闻、熟视无睹、虚假论证、强行推进了？

 总之，检察机关的目标管理、绩效考核和质量评价，也需树立保障与打击、程序公正与实体公正并重的理念，不能只依赖考核进行管理；在考核主体上，需引入被考检察官、其他司法机关及外部评价，建立双向互评；在指标设置上，应遵循检察工作规律，关注部门差异。

 五、无罪判决率的抑制并不与司法包含的多种价值追求均相符，有时无罪结果反而是司法质量高的充分体现。

 无罪判决率的抑制性考核，通过多年实践已形成了多层次、细规定的特点，一定程度上能提高规范性和管理度。然而，也导致了无罪判决率畸低和另寻渠道让起诉撤回的现象。

 其实，无罪判决并不是办案人员努力可以完全避免的，对无罪判决的抑制与司法本就包含多重价值追求相矛盾。

 同时，无罪判决率考核的形式、内容、结果利用存在缺陷，可能导致办案人员实施一些策略化行为。

 更严重的问题是，这种抑制要求会导致无罪判决被人为抑制，损害了被告人权利，挫伤了办案人员的自主性、积极性，还可能造成冤假错案。

 中央政法委2013年年底曾提出取消对无罪判决率抑制的要求，但实践中它们并未被真正地取消。未来应当彻底取消无罪判决率抑制，因为这是刑事诉讼法帝王条款——无罪推定原则，以及控方承担被告人有罪证明责任原则的要求，也是《刑事诉讼法》第200条“疑罪从无”条文的要求。

 六、总体观察与主要结论

 司法指标与考核具有规则清晰、度量方便的特点和优势，能降低管理成本，激发司法积极性，提高效率；若目标设定恰当，能促进司法公正，提高执法的能力及规范性。

 部分指标与程序违法有显著的正相关；部分考核显著影响司法独立及司法公正；更重要的是，公检法考核与产品计件考核最大的区别在于，这里的被考核者也握有国家权力，因此，那些不当的激励和过高的要求最终会落脚到流水线中的嫌疑人和被告人身上的，让他们成为牺牲品，严重损害他们的法定权益。

 公检法三家的考核规则有矛盾之处，上下级考核规则也有矛盾，使被考核者无所适从，也增加了三家的冲突。但同时三家的部分指标与规则又紧密呼应，造成了“配合大于制约”，违反宪法、刑事诉讼法，以及“以审判为中心”的要求。因此，需要协调三家的考核，以及“条的考核”与“块的考核”。

 考核体系及方式要开放，及时吸收新理念、新政策；吸纳办案人员参与考核制定；增加“下考上”。

 考核也有边界，计件考核不适用于复杂案件。考核也有成本，不能过于频繁。同时，需要增加“满意度”等综合性指标，抑制急功近利的纯“数目字”考核。

 需要科学界定大案小案、难案易案、起算点与完成点，科学赋值；也要注意从理性和法治视角看待破案率、不起诉率、无罪判决率、结案率等。

 考核之治也是规则之治，需要规范与透明，需要抑制“层层加码”与“舞弊串通”，避免形式主义与“规则失灵”，以及领导意志的干涉。

 公检法管理既要勇于探索，引入信息化、智能化手段，注意大数据的收集，但也需要注意其边界，尊重司法规律及司法自主性，注重法治化与人性化。

 而且，公检法管理及社会治理不能忽视“信任管理”，被管理者的职业荣誉感及自主性也能转化为质量和效益。