论刑事合规不起诉中的检察建议——以高检院81号指导性案例为视角

合规监管型检察建议是检察机关拟对涉罪企业做不起诉处理时，基于对企业经营、管理状况的调查和评估，就如何推动企业合规经营所提出的检察建议；它既为涉罪企业开展合规建设提供了参考和指引，也是检察机关在后期考察涉罪企业合规改进状况进而决定是否不起诉的重要依据。

合规监管型检察建议与检察机关在刑事合规案件中提出的量刑建议、检察意见存在本质区别，也承载着有别于传统检察建议的制度功能。

从我国刑事合规的实践探索来看，合规监管型检察建议存在“具体指向型”和“概括引导型”、“检察建议前置型”和“检察建议后置型”等不同模式，其各自适用条件、运行机制、法律效果等并不相同。

为了保障合规监管型检察建议过程的正当性和内容的科学性，应建立企业犯罪案件的社会调查、合规听证等配套制度。

推进企业合规建设不仅需要企业自身主动树立合规意识，也需要司法机关转变企业犯罪案件处理思路：对涉罪企业不能仅追求“一诉了之”，还应督促企业建立合规管理体系，规范企业管理和经营活动。

在最高人民检察院发布的第81号指导性案例“无锡F警用器材公司虚开增值税专用发票案”（以下简称“第81号指导性案例”）中，无锡市新吴区人民检察院受理案件后，并没有直接作出起诉决定，而是通过实地走访、调查，了解企业状况，全面评估案件处理对企业生产经营的影响，围绕如何推动企业合规、合法经营提出具体检察建议；并结合企业改进情况，公开听证，在听取各方意见基础上作出不起诉决定。[i]

该案中，检察机关灵活运用检察建议，将传统“诉讼外”的检察建议引入到“诉讼内”，将刑事合规嵌入检察建议之中，不仅丰富了检察建议的内涵，强化了检察建议的履行效力，还引发检察机关在企业犯罪中监督职能的变化。在推行刑事合规的其他试点地区，这种合规监管型检察建议逐步也得到广泛适用，在企业合规建设中发挥着重要作用。

但是，以刑事合规为主要内容的检察建议突破了传统检察建议的功能定位和价值内涵，因此，有必要重新审视检察建议在刑事合规不起诉中的地位和功能，以规范合规监管型检察建议的实践运行。

一、刑事合规不起诉中检察建议的概念厘清

检察建议是检察机关行使法律监督的重要方式和载体，是检察机关在履行法律监督职能中，发现被监督对象存在违反法律或管理体制漏洞，向被监督对象提出更正或整改措施，保障法律统一正确实施的方式。在刑事合规改革试点中，检察机关将检察建议嵌入刑事合规之中创设了合规监管型检察建议。

此种新型检察建议与传统检察建议差异较大：传统检察建议是检察机关案件办理结束后，就违反法律或体制漏洞等问题向有关单位提出的建议，它虽然与案件处理具有关联性，但也具有相对的独立性，是刑事追诉活动结束后的后续检察监督手段；而合规监管型检察建议则将案件处理结果与涉罪企业履行检察建议的情况相结合，并将此作为是否继续起诉的重要因素。在刑事合规不起诉改革试点地区，经常出现检察建议与量刑建议、检察意见等概念混用，故有必要厘清上述概念之间的差别。

（一）检察建议与量刑建议

在企业犯罪案件中，经常出现检察建议与量刑建议的概念混用。比如在宝源公司污染环境案中，裁判文书对量刑建议表述为“原审法院对上诉人的量刑采纳了检察建议的量刑上限，并未从轻处罚，对同案另一被告人吴某却采纳了检察建议的量刑最下限”。[ii]虽然，检察建议和量刑建议都是检察院行使法定职权的重要方式，但二者之间存在本质区别：

第一、两者的法律性质不同。量刑建议又称“求刑建议”,是检察院在刑事诉讼中对被告人应当判处的刑罚依法向法院提出的建议。[iii]量刑建议是检察机关行使量刑建议权的外在表现形式。在法律性质上，量刑建议本质上属于司法请求权。在法律约束力上，作为司法请求权外在表现形式，量刑建议的作用在于为法官量刑裁决提供参考和依据，对法院的量刑结论并不具有必然的约束力，[iv]法院有权不采纳检察机关提出的量刑建议。

相比之下，根据《人民检察院检察建议工作规定》（以下简称《检察建议规定》）第2条，[v]检察建议是检察机关依法履行法律监督职责，保障法律统一正确实施的重要方式。结合《检察建议规定》第15条第2款之规定，[vi]在个案办理中，检察官经过调查、核实后，认为有关单位存在违法、违规情况的，由检察长或者检察委员会讨论决定是否发出检察建议。在法律性质上，检察建议是检察机关履行法律监督的手段。

在法律效力上，检察建议是检察机关作出的、希望被监督对象进行整改的决定。被监督对象没有履行检察建议或者履行不到位，检察院可以通报被监督对象的上级单位、行政主管部门或者行业自律部门等，由这些部门采取必要措施督促被监督对象进行整改、落实。

第二、两者的具体内容不同。在刑事追诉活动中，量刑建议内容相对固定，主要表现为检察机关向法院提起对被告人处以刑罚的种类、刑罚的幅度、刑罚执行方式以及具体的量刑理由和根据。[vii]相比之下，检察建议内容多样，根据其具体内容和作用不同可以分为：再审检察建议、纠正违法检察建议、公益诉讼检察建议、社会治理检察建议。

而合规监管型检察建议主要属于社会治理类检察建议。根据《检察建议规定》第11条之规定，[viii]社会治理类检察建议是检察机关在履行职能中发现被监督对象可能存在违法、犯罪风险的，向其提出改进、完善治理的措施。合规监管型检察建议以刑事合规为主要内容，以涉罪企业在市场经营活动中存在法律规范或管理体制上的风险和漏洞为前提，是检察机关从刑事法律角度向涉罪企业提出的整改、完善措施。

在企业犯罪案件中，刑事诉讼一旦启动，涉罪企业无论最终是否被定罪，都将遭受不可挽回的损失，有时甚至是“灭顶之灾”。[ix]检察机关在办理企业犯罪案件时，除了可以采取传统的刑罚处罚方式之外，将刑事合规理念引入企业犯罪处理中，慎用刑罚处罚措施，结合企业未来经营发展，切实发挥检察监督职能，督促涉罪企业建立或更改现有企业管理体系，在达到企业犯罪处理效果的同时，也实现犯罪预防的社会效果。

检察机关在处理企业犯罪时，可以将刑事合规理念嵌入到检察建议之中，此种合规监管型检察建议主要包括以下内容：一是依法认定的企业犯罪事实和相关证据，这是发出合规监管型检察建议的前提。二是对企业现有制度管理问题的分析。检察机关在审查起诉阶段，通过采取走访调查等手段，发现并指出企业经营管理存在的具体问题。三是对没有建议刑事合规的企业，合规监管型检察建议包括建立企业合规计划。对于已建立合规制度的企业，检察建议的内容主要涉及改组当前合规计划，以便更适合企业发展。四是企业合规计划建立后的运行机制。当企业在经营活动中，存在违法、违规经营行为或风险时，如何启动、运行刑事合规体制。

（二）检察建议与检察意见

在第81号指导性案例中，检察机关向涉罪企业提出检察建议后，又分别向公安机关、税务机关发出检察意见。虽然，检察建议和检察意见在刑事合规不起诉案件中可能会同时适用，但两者的指向对象和法律效力存在较大差别。

第一、两者的指向对象不同。检察意见的本质是“意见”，是主体对某一行为或事项发表的意思和看法。根据《刑事诉讼法》第177条第3款之规定，[x]检察意见是检察机关作出不起诉决定后，向有关主管机关提出希望其对被不起诉人给予行政处罚等处理措施的意见。在内容上，检察意见是从检察机关角度对被不起诉人是否应当受到行政处罚等惩罚性措施发表意见，并不直接指向被不起诉人。

相比之下，检察建议的本质是“建议”，是主体针对某一行为或者事项所存在问题提出的改进措施，检察建议一般首先指出某一行为或者事项所存在的具体问题，其次根据问题提出相应的解决对策，在刑事合规不起诉中，检察建议直接指向被监督对象，指向涉及犯罪或者存在法律问题的单位。

第二、两者的法律效力不同。检察意见是检察机关向被不起诉人的主管机关提出对被不起诉人的处理意见和观点。不起诉决定作出后，其具有刑事诉讼程序终结的法律效果。[xi]检察机关作为司法机关，在刑事诉讼程序终结后，不能再从刑事角度追究被不起诉人责任，但可以就被不起诉人的其他法律责任向其主管机关提出意见。

对主管机关来说，检察意见是检察机关就是否对被不起诉人作出行政处罚、处分等处理措施，从检察机关角度提出的意见，该意见中的具体处理措施正当性和合法性需要主管机关收到检察意见后进行审查认定。因此，检察意见通常并不具有直接约束主管单位的法律效力，需要由主管机关经过审查决定是否给予以及给予何种处理措施。

与传统检察建议相比，合规监管型检察建议增加了对涉罪企业建设和执行合规计划的效果评价，并将其作为是否继续追诉的考量因素。例如，常州市钟楼区人民检察院在办理一起单位行贿案件中，[xii]检察院经过实际了解企业运行情况后，先向企业签发检察建议书并依据建议书签订《反商业贿赂合规协议》，建议企业制定专项合规计划。在合规计划制定并履行期间，检察院邀请第三方机构审查、评估合规计划履行情况后，依法从宽处理。该案中，检察院将刑事处理结果后置于检察建议。

涉罪企业想要获得从宽处罚结果，首先要接受检察机关提出的检察建议，其次是要主动依据检察建议制定并实施符合企业发展的合规计划，最后企业合规计划须经过检察机关和第三方评估并通过。对涉罪企业来说，依据合规监管型检察建议有效设置并执行合规计划是其最终获得不起诉决定的必要条件。这就将合规计划的履行效果嵌入检察建议的法律效力之中。与传统检察建议相比，合规监管型检察建议就具有了内在自生的法律效力。

二、刑事合规不起诉中检察建议的功能转变

在合规不起诉中，检察机关不仅需在合规监管型检察建议中指出涉罪企业存在的问题，督促其及时整改，还需将涉罪企业对检察建议的履行情况作为是否作出不起诉决定的考量因素。因此，其功能与传统检察建议相比有两个方面变化。

（一）犯罪处理功能向企业治理功能转变

合规监管型检察建议因内容变化促使检察建议功能由传统的作为犯罪处理的补充手段转向具备企业治理功能，主要体现在立足企业本身，结合企业实际，从企业发展的角度提出检察建议。

当前，我国在企业犯罪处理上以“双罚制”为主，检察机关结合企业犯罪情况，审查作出检察建议必要性并决定是否作出检察建议。企业犯罪“双罚制”处理方式能够及时、有效弥补企业所造成的社会危害，对涉罪企业起到威慑作用。但同时，“双罚制”主要有两个弊端：

第一、“双罚制”主要立足企业犯罪行为，没有从企业自身分析影响企业犯罪的原因。现代社会中的单位犯罪，很大部分并非基于单位的法定代表人或机关自由意思决定，而是基于单位自身组织构造、内部文化、奖惩制度等因素。[xiii]对于企业犯罪，单纯追究企业和主要负责人的责任并不能有效解决企业犯罪问题。另外，对企业判处罚金有可能导致企业陷入资金困难，影响正常生产经营；对民营企业负责人判处刑罚则直接有可能导致企业倒闭、员工失业等社会问题。

第二、“双罚制”是一种事后处罚方式，割裂了检察建议与犯罪处理之间的关系，不能对企业未来经营管理起到有效调整。检察建议的作用主要是对被监督对象存在的问题提出完善、修改的措施。在“双罚制”下，企业已经受到刑事处罚，就可能会对检察建议产生抵触情绪，消极履行检察建议。对检察机关来说，由于已经对企业作出了刑事追诉，因此该检察建议是对刑事处理结果的补充，其是否能够得到履行、履行效果如何等问题，则可能并不是检察机关考虑的重点。所以说，在企业犯罪单纯采取“双罚制”处理方式下，检察建议成为犯罪处罚的补充性手段，不能有效发挥其治理功能。

相比之下，在合规监管型检察建议中，检察建议的目的是多元处理企业犯罪问题。第81号指导性案例明确了当前企业犯罪的治理方向。针对企业犯罪，不再采取单一的“双罚制”处理方式，而是结合企业认罪认罚情况，从企业自身寻找犯罪原因和解决对策，并将其作为检察建议的一部分。此时，该类检察建议就不仅是刑罚的补充手段，还包含着企业治理的内容，建议企业整改当前的管理体制，优化企业合规建设。该案中，检察机关受理案件后，没有直接提起公诉。而是通过实地走访、调查，然后提出检察建议。

首先，这种走访、调查不仅仅是对企业犯罪危害情况的调查，还是对企业犯罪原因的调查，调查企业犯罪发生的内外因素，不仅包括外部环境对企业犯罪的影响，还包括企业内部管理体制对企业犯罪的不利催进作用；其次，这种调查还包括案件处理结果对企业可能造成不利影响的调查，即检察机关如果对企业判处罚金并对主要负责人判处刑罚的话，可能会造成怎样的影响？如何处理企业犯罪问题，才能达到刑罚效果和社会效果的平衡。

综上，检察机关通过调查后发现，企业之所以犯罪，主要是因为企业经营管理制度不完善，合规管理体制运行失灵，不能有效提前规避企业在经营管理中出现的问题。因此，检察机关就从企业自身健全管理体制和提高企业经营管理人员法律意识两个方面提出检察建议，使检察建议不仅具备了作为犯罪处理的补充手段的功能，由于检察建议切实针对企业经营管理中存在的问题，还具备企业治理的功能。

（二）单向治理功能向双向治理功能转变

在第81号指导性案例中，合规监管型检察建议立足企业发展本身，对企业经营发展有较好的引导作用。而且，合规监管型检察建议将合规计划的履行情况作为对企业是否继续追诉的考量因素，这种在刑罚处罚方面的正向激励功能吸引其它企业主动建立或者改进企业合规管理体制，促使检察建议不仅具备单向企业治理功能，还能对未来企业犯罪起到较好的提前预防作用。在检察建议中引入刑事合规的内容后，刑事合规的主要功能通过检察建议体现出来，促进检察建议功能由传统的单向、事后治理功能向事后规制与事前预防相结合。

刑事合规的功能在于帮助企业避免在企业经营活动中可能涉及到的法律风险，对企业在经营管理中的涉法行为进行事前预防、事中调查和事后制裁。在刑事合规不起诉中，刑事司法政策对犯罪的关注由有罪必罚到双向结合、关注刑罚的事前预防和社会引导功能，有效发挥刑罚的社会治理功能。换句话说，在检察建议中引入刑事合规延长了检察建议监督效用期限，其主要体现在两个方面：

第一、个案监督中，合规监管型检察建议不仅能够及时解决企业管理体制的现存问题，对于建立起合规管理体制的企业，有效的合规计划还能预防企业未来经营活动中的法律风险。个案监督中，合规监管型检察建议与传统检察建议既有联系又有区别。两者的相同点表现在：它们内容指向相同，都是针对检察机关在办理具体案件中发现被监督对象管理体制存在漏洞，向被监督对象提出整改完善的建议。

两者的不同点表现在：它们功能指向不同。传统检察建议强调就问题解决问题，没有从企业管理制度、犯罪预防角度深入调查分析企业犯罪的原因，导致很难从根本上解决或预防此类犯罪再生。相比之下，合规监管型检察建议通过调查、分析企业犯罪原因，评估案件处理对企业发展的影响，有针对性的对企业犯罪从企业管理角度提出意见，健全企业风险预防机制，能够有效降低企业未来经营风险问题。

第二、类案监督中合规监管型检察建议的正向激励作用，吸引其它企业主动进行企业合规建设，使得检察建议不仅具有个案预防功能，还能在类案中起到引导预防功能。

例如，在新泰市串通投标案[xiv]中，检察机关在检察建议送达阶段，通过宣告送达，邀请当地其他企业参加听证会。在听证会上，检察机关向犯罪企业释明其犯罪行为的危害性和合规建设在企业发展中的重要性。在发挥检察建议个案监督功能同时，对参与听证的其它企业起到较好的警示作用。而且，新泰市检察机关以该案为起点，协调行政机关在新泰市开展建筑行业专项招标整治活动，规范企业工程招标投标管理、完善对企业违法行为投诉、举报工作，举办行业案例警示会。由此，新泰市检察院以个案为契机，以检察建议为手段，从合同审查、法律说理、司法行政监督三个角度实现对新泰市建筑行业的规范治理。

在此过程中，检察机关对涉罪企业提出的检察建议为具体检察建议，而在个案检察建议作出后，通过分析新泰市建筑行业存在的共性问题，向企业和行业主管部门发出预防性检察建议，个案检察建议和预防性检察建议相结合，督促行业整改，规范行业行为规范，发挥检察机关法律监督职责，促进检察建议双向预防功能实现。

三、刑事合规不起诉中检察建议的形成机制

检察建议形成过程的正当性和内容的科学性是涉罪企业自愿接受和积极履行检察建议的基本前提。前者要求检察建议必须依照正当程序作出，后者要求检察建议必须立足企业经营管理中的法律问题，切实结合企业发展实际需求。因此，在刑事合规不起诉中，合规监管型检察建议的形成通常应当遵循以下要求：

第一、合规监管型检察建议应当形成于检察机关对涉罪企业的审查起诉阶段。检察机关在企业犯罪案件的审查起诉阶段，需要结合企业犯罪情况、认罪认罚和经营管理状况等因素，形成合规监管型检察建议。根据《检察建议规定》第11条之要求，检察院“在办理案件中”发现该条所列之情形的，可以向有关单位和部门提出检察建议。检察机关提出检察建议并非是凭空生成的，以办理具体案件为前提，具有形成上的依附性。这种依附性从合规监管型检察建议的内容和功能体现出来。

首先，合规监管型检察建议内容指向企业管理体制上的问题和漏洞，这是作出检察建议的前提。检察机关在检察建议调查核实阶段，影响企业犯罪的外在环境因素和内在管理体制因素也是检察机关调查的重点之一，这些问题隐藏在造成企业犯罪的各种因素背后，是造成企业犯罪的原因之一，通过企业具体的犯罪行为反映出来。

其次，合规监管型检察建议功能是作出该类检察建议的目的。在处理企业犯罪案件中，合规监管型检察建议的功能是通过督促企业建立或改进合规管理体制，达到企业犯罪处理的社会效果和刑罚效果统一。这一功能并非是检察建议的功能，而是刑事合规本身所具有的功能。换句话说，传统检察建议作为企业犯罪“双罚制”的补充手段，其主要功能是刑罚惩罚功能的补充。而合规监管型检察建议以刑事合规为主要内容，通过推动企业建立或改组合规计划，并将其作为是否不起诉的考量因素，增强了刑罚预防功能。

综上所述，检察机关在企业犯罪调查阶段，经审查认为企业触犯刑法、情节较轻且认罪认罚，符合提出合规监管型检察建议条件的，应当进一步调查、分析犯罪企业经营管理体制上存在的问题，提出对应检察建议。在刑事合规不起诉中，合规监管型检察建议以违法犯罪为前提，没有违法犯罪事实，检察机关就不需要提出合规监管型检察建议。

第二、检察机关对企业犯罪所展开社会调查是保障合规监管型检察建议内容科学性的重要条件。合规监管型检察建议在促进企业规范经营、提高风险管理意识方面具有引导作用，但司法实践中也存在部分检察机关超出《检察建议规定》第11条的法定范围，多发、滥发社会治理类检察建议的现象。[xv]检察机关作出合规监管型检察建议时，对企业犯罪展开的社会调查，须是经过调查、核实后发现涉罪企业存在的问题和原因。结合第81号指导性案例，为了保障合规监管型检察建议内容的科学性，检察机关应当通过实地走访、调查，了解企业状况，评估案件对企业生产经营的影响。

由于合规监管型检察建议与传统检察建议内容不同，合规监管型检察建议不仅需要调查企业犯罪情况，还需要调查企业犯罪的原因和案件处理对企业可能造成的影响。而且合规监管型检察建议以刑事合规为主要内容，刑事合规是企业通过进行合规计划换取司法、行政机关从轻处罚，是广义上的认罪协商或者辩诉交易程序在犯罪治理领域的扩张适用。[xvi]

因此，在检察建议中引入刑事合规制度，实际上是将刑事法律的评价功能嵌入到检察建议中，其目的在于通过将刑法的否定性评价提前，结合企业日常经营、管理活动，有针对性的建立起企业避罪的日常经营模式，降低国家使用刑罚的频度和严苛度，激励、引导企业规范经营。在此前提下，由于刑罚评价的事先介入，其必定会对企业正常经营产生影响。

这就要求检察机关在作出检察建议时，检察建议的内容必须是切实建立在企业现存问题之上，尽可能降低司法活动对企业正常经营的影响。因此，进行详尽的调查、核实是合规监管型检察建议科学性的一个方面，只有这样才能有效保障合规检察型检察建议内容上的针对性和必要性。

第三，听取涉罪企业意见是强化合规监管型检察建议内容科学性的重要途径。《检察建议规定》第17条第2款要求，在检察建议书发出前，检察机关可以征求被建议单位的意见。

据此，为了保障合规监管型检察建议的科学性，在合规监管型检察建议作出之前，应当建立起常态的意见反馈机制，检察机关在正式发出检察建议之前，应当就合规监管型检察建议内容征求被监督对象意见。检察官通常是法律专家，但并非企业经营管理专家，仅仅通过采取调查、走访等措施作出检察建议仍然是从外部视角审查企业经营管理活动，而难以深入到企业管理内部。

而常态性的意见反馈机制是检察机关更加全面了解企业经营情况和问题的有利途径，更有利于增强合规监管型检察建议的针对性，能够深入到企业管理问题的本质。对于涉罪企业来说，由于检察建议与自身息息相关，参与到合规监管型检察建议的制作过程有利于增强对检察建议的可接受性，促进检察建议履行。

第四、建立合规听证制度是确立合规监管型检察建议正当程序的重要根基。合规监管型检察建议形成程序的正当性是其内容科学的重要根基，这就要求在检察建议形成中建立听证制度。

刑事合规的内容可以分为两个方面：一是在企业日常经营活动中通过合规管理体制规范企业经营活动；二是企业犯罪后，以建立或者改组合规体系作为对企业从轻处罚的考量因素。对于前者，刑事合规主要起到犯罪预防作用。对于后者，刑事合规主要起到“减轻刑事责任”的作用，其发挥了刑罚的评价功能。在传统刑事追诉中，对企业犯罪行为的评价由法官作为裁判者中立裁判。

但是，在合规监管型检察建议中，刑罚的评价功能由检察机关行使，检察机关的公诉职能与法官的刑罚评价职能合二为一。缺少中立法官评价容易导致检察机关滥用权力。因此，需要建立起以法官为主导的检察建议听证制度，审查合规监管型检察建议内容合法性与合理性。

另外，听证制度是保障企业程序参与权的体现，是实现程序正义最基本的要求。在决策形成过程中，程序参与权要求那些受到决策实际影响的主体，能够积极、有效参与到决策形成过程，并对决策施加实质性影响。[xvii]在合规监管型检察建议作出阶段，该类检察建议内容是对企业现有管理体制作出更改，并将其作为不起诉的考量因素。对涉罪企业而言，由于不起诉裁量权由检察机关掌握，其最终是否获得不起诉结果具有不确定性。

在此前提下，合规监管型检察建议履行和适用效果与企业息息相关，但是在整个作出过程却没有将涉罪企业考虑在内，因此很难保证合规监管型检察建议内容上的科学性、可执行性以及不起诉决定作出的公正性。

所以说，在合规监管型检察建议作出具体程序上，建立合规听证制度，将合规监管型检察建议的内容及不起诉裁决的考核标准作为听证的主要对象，邀请涉罪企业、相关政府主管部门、律师等参与其中，对合规监管型检察建议进行听证并发表意见。

四、刑事合规不起诉中检察建议的实践模式及未来发展

在我国刑事合规不起诉试点地区，合规监管型检察建议在实践探索中呈现出两种不同实践样态。在这些合规监管型检察建议的不同模式中，检察机关的履职方式和各自适用效果等内容并不相同。

（一）具体指向型检察建议模式和概括引导型检察建议模式

实践运行中，合规监管型检察建议的具体内容和方式上主要存在“具体指向型检察建议”和“概括引导型检察建议”两种模式。在“具体指向型检察建议”模式下，检察机关在提出合规监管型检察建议时，检察建议内容通常较为具体、明确，这也就要求检察机关切实深入到企业经营管理中，发现问题并提出具体整改内容和方向的建议。而在“概括引导型检察建议”模式下，合规监管型检察建议关注企业合规建设的主要内容和方向，通常并不涉及企业内部具体的合规建设方案。

在第81号指导性案例中，检察机关在合规不起诉中就采取了“具体指向型”检察建议模式，通过实际调查走访，分析企业犯罪的原因，从经营方案、规章制度、岗位职责、员工培训四个方面对企业提出合规建设规划。

而西安铁路运输检察院在审查一起非法占用农用地案中，针对企业存在的问题，检察机关从三个方面提出检察建议：一是法律规范层面，要求企业增强法律规范意识；二是企业制度层面，从治理机构、权责分配、企业文化等方面要求企业建立合规管理体制；三是制度运行层面，要求企业建立健全企业合规管理的评估和控制机制、责任追究机制。[xviii]该案中检察建议属于“概括引导型”检察建议模式，检察建议并未深入涉及企业内部具体合规方案，而仅强调企业后续进行合规建设的主要内容和方向。

在合规不起诉的实践运行中，具体指向型检察建议和概括引导型检察建议对检察机关会有不同的要求。概括引导型检察建议的内容具有概括性和引导性，通常并不涉及企业经营管理中的具体问题。检察机关在作出该种检察建议时，对检察机关调查了解企业管理体制的程度要求不高。

另外，概括引导型检察建议对企业具体如何建立合规计划介入程度较低，对检察官在企业管理方向所掌握的专业知识要求不高，检察官可以在进行案件事实调查的同时进行企业问题调查，在作出企业犯罪事实分析报告的同时作出检察建议报告。

对检察机关来说，概括引导型检察建议并不会耗费检察机关过多时间和成本；对涉罪企业来说，此类检察建议因为不过多干涉企业经营管理活动，企业在如何推进合规建设中具有较高的自主性，涉罪企业可以检察建议为指导和参考，结合企业经营情况来推进合规建设。但是，概括引导型检察建议由于不过多介入到企业具体经营管理体制内部，其可能难以指出企业经营管理风险中的本质问题。

另外，该类检察建议在执行环节由于其内容的概括性，很容易导致后续监督考核标准不清晰，就可能引发企业在履行检察建议时流于形式。

具体指向型检察建议的内容比较具体、明确，通常直接指出企业在经营管理中存在的法律风险和体制漏洞。对涉罪企业来说，该类检察建议因为内容具体，具有较强的指导性；对于检察机关而言，该类检察建议为检察官在后续合规建设及执行情况考核中提供了清晰的考核标准，对涉罪企业具有较强的威慑效果。

但是，在实践运行中，办案检察官通常不具备相应的企业管理经验和专业知识，作出具体指向型检察建议难度较大。若提出的具体指向型检察建议欠缺专业性，有时不仅不能解决涉罪企业在经营管理中存在的法律风险和体制漏洞，反而可能会损害企业的经营自主权。

为了弥补此种缺陷，检察官在提出具体指向型检察建议时，可依据《检察建议规定》第14条之规定，[xix]通过听取专业意见等方法弥补其相应专业技能储备上的欠缺。由于具体指向型检察建议内容详细，其所耗费的司法成本较高、时间较长，这就需要检察机关投入专门人员和时间参与、引导作出相应建议。

（二）检察建议前置模式和检察建议后置模式

在刑事合规不起诉中，根据不起诉决定与检察建议的时间关系，可以将检察建议分为“检察建议前置模式”和“检察建议后置模式”。

在“检察建议前置”模式中，通常是将检察建议置于不起诉决定之前。检察机关先向企业提出合规监管型检察建议，建议企业进行合规建设；然后审核合规计划的履行情况，并将其作为是否作出不起诉决定考量因素。在第81号指导性案例中，检察机关先向企业提出检察建议，然后通过审查企业改进情况，结合企业及经营人员认罪认罚情况，作出不起诉决定。同样，辽宁省在推进企业合规考察制度建设中，也明确将合规计划履行情况作为检察机关是否作出不起诉决定的依据。[xx]

在“检察建议后置”模式中，检察机关首先对涉罪企业作出不起诉决定，然后再向企业作出建立合规计划的检察建议，检察建议在不起诉决定作出之后或者与不起诉决定同时作出。例如，上海市长宁区人民检察院在推行企业合规中，就采取了“检察建议后置”模式。在某企业虚开发票案中，[xxi]检察机关对企业及经营者作出相对不起诉后，然后才向企业作出合规检察建议。

在刑事合规不起诉的实践探索中，不起诉决定作出的不同时间节点可能对检察建议效力和合规建设成效会产生不同影响。

在检察建议前置模式中，涉罪企业合规计划的建设、履行情况将作为检察机关是否继续进行追诉的重要因素。涉罪企业若想获得检察机关不起诉决定，就需要积极履行检察建议、建立有效合规计划。此种模式类似于理论界所探讨的企业犯罪附条件不起诉，它们都将企业履行合规计划效果作为检察机关是否继续追诉的考量因素。

检察建议前置模式和企业犯罪附条件不起诉的区别是合规建设的实现路径不同：在检察建议前置模式中，企业合规计划通常就是检察建议的主要内容，对合规计划履行情况的考察转为对合规监管型检察建议执行情况的考察。

在企业犯罪附条件不起诉中，企业合规计划主要体现在合规监管协议之中，它通常与检察建议相互独立。检察建议仍然发挥传统犯罪处理的刑罚补充功能，合规建设通过合规监管协议体现出来。

在对企业犯罪采取附条件不起诉的检察机关，通常都会建立合规监管协议制度。[xxii]检察机关与涉罪企业签署合规监管协议，涉罪企业依照协议内容采取措施修复企业犯罪所造成的危害，建立并执行有效合规计划。检察机关审核企业合规运行状况，符合法定条件的，作出不起诉决定，否则就应当提起公诉。

检察建议后置模式将合规监管型检察建议置于不起诉决定之后。检察机关在审查起诉中，若认为企业犯罪情节轻微，依照刑法规定不需要判处刑罚或者免除刑罚的，根据《刑事诉讼法》第177条第2款作出不起诉决定。

这种不起诉决定属于企业合规建设中的相对不起诉，其并未将企业合规建设履行情况作为不起诉的考量因素。在企业合规建设中，此种不起诉将合规监管型检察建议置于不起诉决定之后，本质上仍然属于传统检察建议“查清问题——提出建议”的运行机制。

因此，在法律效力上，后置模式下的合规监管型检察建议与传统检察建议基本相同，其有效执行需要依赖于企业自身自觉性和外部监督保障，存在检察建议内生强制力不足的问题。在检察建议后置模式中，不起诉决定一旦作出，意味着刑事诉讼程序终结，检察机关就缺乏直接的威慑手段来督促涉罪企业积极履行合规计划。

（三）刑事合规不起诉中检察建议的未来发展

从刑事合规不起诉的未来发展来看，我国立法机关、检察机关在合规不起诉制度建构或制度适用中应当选择哪种合规监管型检察建议，需要根据其适用对象和价值取向来作出不同选择：

第一，从合规监管型检察建议的具体内容和方式来看，具体指向型检察建议和概括引导型检察建议各有利弊，其存在各自不同的适用对象和案件类型。具体指向型检察建议因内容具体、指向清晰而适用于个案犯罪中提出检察建议。该类检察建议可以因内容不同进一步划分为污染环境罪的合规监管型检察建议、生产销售伪劣产品罪的合规监管型检察建议、非法吸收公共财产罪的合规监管型检察建议等。

在具体个案的办理中，检察机关可以具体罪名为分类标准，在多次就某一类案件分别提出合规监管型检察建议后，通过分析该罪名下具体犯罪的共性，向该行业和行政监管部门提出概括引导型检察建议，督促企业根据概括引导型检察建议进行自我审查和事先预防。具体指向型检察建议和概括引导型检察建相辅相成，概括引导型检察建议为具体指向型检察建议提供规范指导，而具体指向型检察建议在此基础上结合具体个案的特殊情况进行变通适用。

第二，从强化检察建议的法律效力和合规建设的实施效果来看，应当优先适用合规监管检察建议的前置模式。检察建议前置模式将合规监管检察建议嵌入刑事不起诉中，检察机关可以结合涉罪企业对检察建议的履行情况来决定是否作出不起诉决定，保障合规监管检察建议的制度刚性，因此，在合规不起诉制度建构或制度适用中应优先选择合规监管检察建议的前置模式。在检察建议前置模式的具体制度建构上，需要作如下改进：

首先，延长合规监管型检察建议的履行期限。根据《检察建议规定》第19条之规定，[xxiii]检察建议的履行期限和回复期限通常为自作出检察建议之日起两个月。但是，对企业和检察机关来说，合规监管型检察建议的有效履行需要从两个方面考核：一是建立相应合规管理体制；二是合规管理体制在企业内部得到有效实施。

相对而言，后者才是考察涉罪企业是否认真履行合规监管型检察建议的主要因素。而现有检察建议履行期限相对较短，可能无法有效反映出涉罪企业实施合规计划的情况，因此，需要适当延长合规监管型检察监督的考察期限。对此，可以借鉴未成年人附条件不起诉中的监督考核期限，将对企业履行合规监管型检察建议的考察期限设置为六至十二个月；企业犯罪危害性较大或合规管理体制较为复杂的，经检察长或检察委员会决定，可以适当延长。

其次，强化持续性监督考察方式，明确检察建议监督回访机制，适时调整合规计划。根据《检察建议规定》第25条之规定，[xxiv]检察机关可以采取询问、走访、不定期会商等方式督促检察建议落实。在合规监管型检察建议履行中，明确检察机关合规监督回访机制，检察机关可以采取前述措施为检察机关应当采取前述措施，督促合规检察计划落实。

结合市场经营活动瞬息万变的特征，检察机关在督促合规计划落实中，应当及时听取被监督单位的意见，对合规监管型检察建议中涉及合规计划的内容作出适时调整，以使其更加灵活的应用到企业合规建设中去。

最后，适当引入外部监督考察机制。在合规监管型检察建议中，检察机关既是作出合规监管型检察建议的决定机关，也是检察建议执行情况的监督考察机关，这就会导致检察机关在刑事合规不起诉中权力过于集中。

这就类似未成年人附条件不起诉中检察机关承担捕、诉、监、防等多种权力，从而产生权力高度集中的问题。[xxv]这虽然有利于推进企业刑事合规案件的高效运行，但却可能产生权力滥用的问题，也会大幅增加检察机关在刑事合规不起诉中的工作量，从而导致检察机关可能不愿适用刑事合规不起诉。

为了解决上述困境，可以考虑引入对合规监管检察建议执行情况的外部监督考察机制。不仅监督检察机关作出合规监管型检察建议的程序是否正当、内容是否合法，降低检察机关权力滥用风险；还将涉罪企业履行合规监管型检察建议的情况纳入到监督范围，督促、保障企业有效履行合规计划。

在部分合规计划改革地区，均引入第三方监督主体与行政监管部门相结合，例如，深圳南山区的“合规刑事专员”制度、浙江岱山县的“合规监督员”制度，[xxvi]都强调第三方监督考察的介入。

[i]参见最高人民检察院第81号指导性案例。

[ii]详见南京市中级人民法院（2019）苏01刑终575号刑事判决书，案例来源无讼案例网。

[iii]参见朱孝清：《论量刑建议》，载《中国法学》2010年第3期。

[iv]参见陈瑞华：《论量刑建议》，载《政法论坛》2011年第2期。

[v]《检察建议规定》第2条：“检察建议是人民检察院依法履行法律监督职责，参与社会治理，维护司法公正，促进依法行政，预防和减少违法犯罪，保护国家利益和社会公共利益，维护个人和组织合法权益，保障法律统一正确实施的重要方式。”

[vi]《检察建议规定》第15条第2款：“检察官调查核实完毕，应当制作调查终结报告，写明调查过程和认定的事实与证据，提出处理意见。认为需要提出检察建议的，应当起草检察建议书，一并报送检察长，由检察长或者检察委员会讨论决定是否提出检察建议。”

[vii]参见陈瑞华：《量刑程序中的理论问题》，北京大学出版社2011年版，第11页。

[viii]《检察建议规定》第11条：“人民检察院在办理案件中发现社会治理工作存在下列情形之一的，可以向有关单位和部门提出改进工作、完善治理的检察建议：（一）涉案单位在预防违法犯罪方面制度不健全、不落实，管理不完善，存在违法犯罪隐患，需要及时消除的；（二）一定时期某类违法犯罪案件多发、频发，或者已发生的案件暴露出明显的管理监督漏洞，需要督促行业主管部门加强和改进管理监督工作的；（三）涉及一定群体的民间纠纷问题突出，可能导致发生群体性事件或者恶性案件，需要督促相关部门完善风险预警防范措施，加强调解疏导工作的；（四）相关单位或者部门不依法及时履行职责，致使个人或者组织合法权益受到损害或者存在损害危险，需要及时整改消除的；（五）需要给予有关涉案人员、责任人员或者组织行政处罚、政务处分、行业惩戒，或者需要追究有关责任人员的司法责任的；（六）其他需要提出检察建议的情形。”

[ix]参见李奋飞：《论企业合规检察建议》，载《中国刑事法杂志》2021年第1期。

[x]《刑事诉讼法》第177条第3款：“人民检察院决定不起诉的案件，应当同时对侦查中查封、扣押、冻结的财物解除查封、扣押、冻结。对被不起诉人需要给予行政处罚、处分或者需要没收其违法所得的，人民检察院应当提出检察意见，移送有关主管机关处理。有关主管机关应当将处理结果及时通知人民检察院。”

[xi]陈瑞华：《刑事诉讼法》，北京大学出版社2021年版，第392页。

[xii]《检察建议+合规协议”率先推进涉罪民企刑事合规建设》，http://cz.jsjc.gov.cn/yw/202012/t20201225_1148898.shtml，2021年3月11日访问。[xiii]参见黎宏：《完善我国单位犯罪处罚制度的思考》，载《法商研究》2011年第1期。

[xiv]《诉与不诉，一道关涉六家企业的“生死题”》，https://baijiahao.baidu.com/s?id=1693583740018141952&wfr=spider&for=pc，2021年3月11日访问。

[xv]曾军、熊姿：《如何把握社会治理检察建议制发必要性》，http://news.jcrb.com/jsxw/2021/202103/t20210303_2256660.html，2021年3月20日访问。

[xvi]参见赵恒：《认罪答辩视域下的刑事合规计划》，载《法学论坛》2020年第5期。

[xvii]参见陈瑞华：《刑事审判原理论》，北京大学出版社2003年版，第54页。

[xviii]参见《检察建议公开宣告，助力企业合规经营》，https://xw.qq.com/cmsid/20210118A07RK400，2021年3月22日访问。

[xix]《检察建议规定》第14条：“检察官可以采取以下措施进行调查核实：（一）查询、调取、复制相关证据材料；（二）向当事人、有关知情人员或者其他相关人员了解情况；（三）听取被建议单位意见；（四）咨询专业人员、相关部门或者行业协会等对专门问题的意见；（五）委托鉴定、评估、审计；（六）现场走访、查验；（七）查明事实所需要采取的其他措施。进行调查核实，不得采取限制人身自由和查封、扣押、冻结财产等强制性措施。”

[xx]辽宁省人民检察院等十机关《关于建立涉罪企业合规考察制度的意见》第27条：“涉罪企业合规考察期届满后，检察机关应当听取行政监管机关对企业的合规建设情况进行全面考核评估的意见后，结合具体犯罪情况提出合规建设的评估意见。涉罪企业按要求完成合规建设，在考察期内没有发生本意见第二十六条规定情形的，检察机关一般应当对涉案企业及直接负责的主管人员或其他直接责任人员作出不起诉决定；对确需提起公诉的，应当建议法院对涉案企业及直接负责的主管人员或其他直接责任人员从轻、减轻处罚。”

[xxi]参见《如何护航企业“轻装”再出发？合规检察建议+相对不起诉！》，https://baijiahao.baidu.com/s?id=1680990502057387877&wfr=spider&for=pc，2021年3月23日访问。

[xxii]参见陈瑞华：《刑事诉讼的合规激励模式》，载《中国法学》2020年第6期。

[xxiii]《检察建议规定》第19条：“人民检察院提出检察建议，除另有规定外，应当要求被建议单位自收到检察建议书之日起两个月以内作出相应处理，并书面回复人民检察院。因情况紧急需要被建议单位尽快处理的，可以根据实际情况确定相应的回复期限。”

[xxiv]《检察建议规定》第24条：“人民检察院应当积极督促和支持配合被建议单位落实检察建议。督促落实工作由原承办检察官办理，可以采取询问、走访、不定期会商、召开联席会议等方式，并制作笔录或者工作记录。”

[xxv]参见谢登科：《集权与制衡：论附条件不起诉中的权力配置》，载《中南大学学报（社会科学版）》2016年第1期。

[xxvi]参见李奋飞：《论企业合规检察建议》，载《中国刑事法杂志》2021年第1期。